Die Europäische Grundrechtscharta und die Presse

in: ZUM 2000, 975-1006

I. Fragestellung 1

II. Schutzbedarf 4

1. Die Aufgabe der Presse 5

2. Gegenwärtige und vergangene Konflikte 6

a) Pressearbeitsrecht 8
b) Medienkonzentration 9
c) Urheberrecht 9
d) Datenschutz 10
e) Werberecht 10
f) Vertriebsrecht 11
g) Nationale Presseförderung 12
h) Europäisches Kartellrecht 14
i) Informantenschutz und Europäisches Verwaltungsrecht 14

3. Mögliche Konflikte aus der Erleichterung des Marktzutritts für ausländische Anbieter 14

a) Marktöffnung 15
b) Harmonisierung der Inhalte 16
c) Harmonisierung des Werbe- und Vertriebsrechts 17
d) Harmonisierung nationaler Verfassungspolitik der Medien 17
e) Angleichung der Regulierungsinstitutionen 18

4. Mögliche künftige Konflikte aus der Ausstrahlung anderer Medienpolitiken 19

5. Mögliche künftige Konflikte aus der Ausstrahlung anderer Politiken 19

III. Effekte einer Grundrechtscharta auf das Institutionengefüge in Gemeinschaft und Mitgliedstaaten 20

1. Einführung 20

2. Änderung der Opportunity Structure 22

a) EU und Mitgliedstaaten 22
b) Mitgliedstaaten zueinander 24
c) Organe in der Europäischen Union 25
d) Politische Akteure 26

3. Grundrechte bei schwacher demokratischer Legitimation 27

4. Grundrechte für ein Mehrebenensystem 28

5. Folgen für die Staatlichkeit der Europäischen Union 29

IV. Normative Folgerungen 31

1. Dogmatik der Pressefreiheit 31

a) Textvorschläge 32
b) Andere Quellen 33
c) Adressaten und angreifbare Akte 34
d) Träger 36
e) Sachlicher Schutzbereich 37
f) Eingriff 38
g) Formelle Schranken 39
h) Materielle Schranken 41
i) Schutzniveau 44
j) Umgehungsschutz 45
k) Schutzpflichten 47

2. Schutz der Verlage durch andere Grundrechte 49

a) Informationsfreiheit 49
b) Informationsansprüche 50
c) Datenschutz 50
d) Berufsfreiheit 50
e) Eigentum 52
f) Schutz der Geschäftsräume 52
g) Vertraulichkeitsschutz 53
h) Strafrechtliche Grundrechte 53
i) Gleichheitssatz 54
j) Demokratische Grundrechte 55

3. Schutz der Presse in der Person anderer Grundrechtsträger 56

4. Konflikte mit anderen Grundrechten 56

5. Verhältnis von Europäischen Grundrechten und anderem Primärrecht 61

6. Verhältnis zu anderen Grundrechtsordnungen 62

V. Offene Flanken 64

VI. Schlußfolgerungen 68

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I. Fragestellung

Gute Verfassungen sind kurz und dunkel. Das erleichtert die Einigung auf den Verfassungstext. Niemand weiß so ganz genau, worauf er sich da gerade einläßt. Die Verfassungsväter ziehen vor den ohnehin schon dichten Schleier der Zukunft noch einen weiteren, künstlichen Schleier des Unwissens[1]. Die Römischen Verträge, auf denen die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft ursprünglich beruhte, sind sogar noch weiter gegangen. Die Materialien sind bewußt nie veröffentlicht worden. Im Gegenteil hat der Vertrag seine Auslegung einem machtvollen internationalen Gericht überantwortet, dem Europäischen Gerichtshof.

Die Geschichte hat den Vätern der Römischen Verträge Recht gegeben. Welche Herausforderungen die Natur oder das Ausland an ein Gemeinwesen herantragen werden, ist ebensowenig vorhersehbar wie die politischen Prozesse und die Entwicklung der Mentalitäten im Inneren. Auch sind Verfassungen notwendig Kompromisse zwischen unterschiedlichen, ja fundamental unvereinbaren Blickwinkeln, von denen aus die Welt verstanden und bewertet werden kann[2]. Eine Verfassung tut gut daran, sich nicht auf einen dieser Blickwinkel festzulegen. Sie sollte stattdessen nach Instrumenten suchen, die es erlauben, die Bilder der sozialen Wirklichkeit immer neu übereinander zu legen, die aus diesen unterschiedlichen Blickwinkeln gezeichnet werden.

Die Europäische Union schickt sich an, ihrer Verfassung eine Grundrechtscharta beizufügen. Den Anstoß gab der Europäische Rat, also das Organ der Staats- und Regierungschefs[3]. Zu diesem Zweck hat der Rat einen Konvent einberufen, dem Roman Herzog vorsteht[4]. Das Präsidium des Konvents hat Textentwürfe vorgelegt, nach denen sich die Europäische Grundrechtscharta aus drei Teilen zusammensetzen würde: Freiheitsrechten, demokratischen Rechten, sowie wirtschaftlichen und sozialen Rechten[5].

Diese Entwürfe halten sich an die eingangs genannten Klugheitsregeln. Das macht es für einen Wirtschaftszweig wie die Presse nicht einfach, im Verfahren der Verfassungsgebung seine Interessen zu wahren. Die Aufnahme konkreter Ergebnisse, etwa des arbeitsrechtlichen Tendenzschutzes, in den Verfassungstext würde den Charakter einer Grundrechtscharta sprengen. Es muß deshalb darum gehen, die Pressefreiheit auch auf der Ebene der Europäischen Union angemessen zu verankern und den Text dadurch für die Bewältigung der schon bekannten und der vorhersehbaren Konflikte vorzubereiten.

Eine zweite Besonderheit tritt hinzu. Die Europäische Union gibt sich nur für ihre eigenen Zwecke Grundrechte[6]. Die Harmonisierung der Grundrechtskataloge in den Mitgliedstaaten ist nicht beabsichtigt. Scheinbar mindert das die Bedeutung der Grundrechtscharta für die Presse. Denn eine eigene Pressepolitik hat die Europäische Union bislang nicht entwickelt. Die Presse ist jedoch schon in der Vergangenheit immer wieder von allgemeinen Politiken der EG betroffen gewe- <976> sen. Sie ist dafür regelmäßig ein ganz ungewöhnlicher Sonderfall. Gerade für die Bewältigung atypischer Konstellationen sind Grundrechte besonders gut geeignet. In der Zukunft könnte sich der Schutzbedarf noch vergrößern. Insbesondere könnte die Europäische Gemeinschaft versucht sein, ihre Politiken für andere Medien unter dem Vorwand auch auf die Presse zu erstrecken, daß die Presseinhalte nicht mehr nur auf Papier, sondern auch elektronisch dargeboten werden. Dies wird im einzelnen darzulegen sein[7].

Eine Europäische Grundrechtscharta birgt für die Presse aber nicht nur Chancen, sondern auch Gefahren. Diese Gefahren liegen auf zwei unterschiedlichen Ebenen. Eine Grundrechtscharta schützt die Individuen nicht nur besser vor dem Zugriff des europäischen Gesetzgebers. Vielmehr verändert sie zugleich das Institutionengefüge in der Gemeinschaft und im Verhältnis zu den Mitgliedstaaten. Auch wenn es gelingen sollte, eine rechtliche Ausweitung der Kompetenzen zu verhindern, wird sich doch politisch das Gewicht von Europa zu Lasten der Mitgliedstaaten erhöhen. Dem wird sich auf Dauer auch die Pressepolitik nicht entziehen können. Sie wird sich auf andere, zumindest aber komplexere Opportunity Structures einstellen müssen. Die Grundrechtscharta muß vorbeugend so ausgestaltet werden, daß die Presse auch in diesem Institutionengefüge ihre legitimen Interessen wahrnehmen kann.

Die zweite Gefahr ergibt sich letztlich aus dem multipolaren Charakter der meisten Regelungskonflikte. Ihrem gedanklichen Ursprung nach sind die Grundrechte bipolar gedacht. Der Staat greift von hoher Hand auf Freiheit oder Eigentum der Bürger zu. Unter Berufung auf seine Grundrechte weist der Bürger den Staat in seine Schranken. Solche Konflikte gibt es nach wie vor. Ein pressespezifisches Beispiel ist der Versuch der Strafgerichte, einen Journalisten zur Offenbarung seines Informanten zu zwingen[8]. Die meisten presserechtlichen Normen regeln aber Konflikte zwischen der Presse und anderen Individuen. Ein Standardbeispiel ist der Persönlichkeitsschutz[9]. Diese Normen bleiben natürlich Staatsakte. Wenn der Staat einseitig den Dritten schützt, ohne die legitimen Interessen der Presse zu achten, kann sich die Presse dagegen mit einem Grundrecht wehren, das als Abwehrrecht ausgestaltet ist[10]. Der multipolare Charakter des zugrundeliegenden Konflikts wirkt sich dann dogmatisch auf die Bestimmung des legitimen Ziels und auf die Höhe des Schutzniveaus aus[11]. Oft können die Dritten dieselbe Norm aber auch als Eingriff in ihren grundrechtlich geschützten Freiheitsbereich erfassen. So liegt es etwa, wenn der Katalog ein Grundrecht auf Schutz der Privatsphäre enthält[12]. Dann kommt es für die Presse grundrechtsdogmatisch zunächst einmal darauf an, daß ihre legitimen Belange auch Schranken der konkurrierenden Grundrechte darstellen. Noch anspruchsvoller wird es dogmatisch wie rechtspolitisch, wenn der Grundrechtskatalog nicht bloß Abwehrrechte enthält, sondern einzelnen oder allen Grundrechten auch andere Funktionen zuweist[13].

Aus diesen Vorüberlegungen leitet sich der Gang der Untersuchung ab. Sie bestimmt zunächst den Schutzbedarf der Presse (II), die Effekte einer Grundrechtscharta auf das Institutionengefüge in der Gemeinschaft und im Verhältnis zu den Mitgliedstaaten (III). Aus beidem zieht sie grundrechtsdogmatische Folgerungen (IV) und bedenkt schließlich, wie die offenen Flanken geschlossen werden können, die danach für einen Schutz der Presse noch verbleiben (V).

Die Presse ist kein Wirtschaftszweig wie jeder andere. Sie bedarf des intensiven verfassungsrechtlichen Schutzes, um ihre Funktion für ein demokratisches Gemeinwesen erfüllen zu können (1) Die Presse braucht den Schutz der Grundrechte zuerst und vor allem dort, wo der Gemeinschaftsgesetzgeber in der Vergangenheit bereits regulierend eingegriffen hat (2). Grundrechte werden aber nicht für den Tag geschrieben. Auch wenn die Gründungsverträge der Europäischen Union häufiger und fundamentaler geändert werden als nationale Verfassungen, ist doch nicht sehr wahrscheinlich, daß ein einmal verabschiedeter Grundrechtskatalog alsbald umgeschrieben würde. Der Grundrechtskatalog sollte deshalb so gefaßt sein, daß er der Presse auch bei künftigen Interventionen des europäischen Gesetzgebers Schutz bietet. Solche Interventionen sind naturgemäß nicht mit Sicherheit vorherzusehen. Drei europapolitische Linien lassen sich aber fortdenken. Der europäische Gesetzgeber könnte Presserecht mit dem Argument harmonisieren, das erleichtere den Marktzutritt ausländischer Anbieter. Die rechtsvergleichende Umschau im Presserecht der Mitgliedstaaten verschafft einen Eindruck von der Bandbreite möglicher harmonisierter Regeln (3). Der europäische Gesetzgeber könnte sich auch auf die Konvergenz zwischen Print-Medien und elektronischen Medien berufen. Mit diesem Argument könnte er Politiken auf die Presse erstrecken, die er für die elektronischen Medien entwickelt hat (4). Schließ- <977> lich könnten andere Politikfelder der Gemeinschaft auf die Presse ausgedehnt werden (5).

Eine Klarstellung ist angezeigt: die folgenden Überlegungen enthalten weder eine rechtspolitische Empfehlung noch eine rechtsdogmatische Aussage zu den Kompetenzen der Gemeinschaft. Sie sagen weder, daß die Gemeinschaft in der beschriebenen Weise tätig werden sollte, noch daß sie es nach dem EG-Vertrag überhaupt dürfte. Vielmehr gehorcht dieser Abschnitt einem Vorsichtsprinzip. Die neuen Grundrechte sollten so ausgestaltet sein, daß sie gegen alle Interventionen schützen, die wenigstens vorstellbar erscheinen. Ganz kostenlos ist diese Vorsicht nicht. Der Text der Grundrechtscharta mag noch so deutlich herausstellen, daß daraus keine zusätzlichen Kompetenzen der Gemeinschaft abgeleitet werden können[14]. Politisch wird unvermeidlich die Frage aufkommen, warum die Grundrechtscharta denn gegen ein Verhalten schützen sollte, zu dem die Gemeinschaft überhaupt nicht befugt ist. Trotzdem wäre es nicht klug, auf solche Sicherungen allein deshalb zu verzichten, damit dieses Argument nicht vorgebracht werden kann. Seit sie besteht, hat die Gemeinschaft ihren Zuständigkeitsbereich beständig zu Lasten der Mitgliedstaaten erweitert. Die Verankerung des Subsidiaritätsprinzips im EG-Vertrag hat diesen Prozeß nur verlangsamt und erschwert, aber nicht aufgehalten.

Die Grundrechte schützen Freiheit um ihrer selbst willen. Grundrechtsschutz ist voraussetzungslos. Der Grundrechtsträger muß nicht darlegen, warum der Gebrauch seiner Freiheit Dritten oder der Allgemeinheit nützt. All das gilt auch für die Pressefreiheit.

Daß sich Unternehmen finden, die von dieser Freiheit Gebrauch machen, ist für ein demokratisches Gemeinwesen aber von schlechthin konstitutierender Bedeutung. Die Volkssouveränität bleibt ein bloßes staatstheoretisches Konstrukt, wenn nicht Intermediäre dafür sorgen, daß die Inhaber politischer Macht wirklich als Regierung für das Volk handeln. Parteien und Medien teilen sich in diese Aufgabe. Die Parteien organisieren Macht und machen dadurch die Demokratie für ein Volk von 80 Millionen Menschen überhaupt erst möglich. Parteien müssen Interessen zu diesem Zweck jedoch bündeln und zwischen unterschiedlichen Ideen ausgleichen. Zwischen Wahlen und Abstimmungen handeln die von den Parteien getragenen Organe in einer repräsentativen Demokratie gerade unabhängig von der direkten Einwirkung des Volkes. Für die repräsentative Demokratie sprechen gute Gründe. Sie birgt jedoch ein doppeltes Risiko: die Mandatsträger können die Wünsche ihrer Wähler falsch wahrnehmen. Und sie können ihre Entscheidungsfreiheit mißbrauchen. Sie können etwa ihre persönliche Ideologie als den Wählerwillen ausgeben, dem Einfluß gut organisierter Interessen nachgeben oder den Erhalt der Macht über die Richtigkeit der Entscheidung in der Sache stellen.

Eine repräsentative Demokratie bedarf deshalb der Medien. Sie sind zunächst einmal das Sprachrohr der Bürger. Weil Medien Interessen nicht bündeln und zwischen Ideen nicht ausgleichen müssen, können sie den Wählerwillen viel differenzierter abbilden als die Parteien. Sie können neuen Strömungen viel früher ein Forum bieten als der Parteienwettbewerb. Außerdem sprechen die Bürger durch die Medien beständig, nicht nur am Wahltag und bei Abstimmungen. Zugleich wäre die Kontrolle der Regierenden ohne die Medien stumpf. Die Medien informieren die Bürger über das Handeln von Staat und Politik. Weil Information immer reicher zur Verfügung steht, wird das immer mehr eine Aufgabe der Selektion und der Organisation öffentlicher Aufmerksamkeit. Wenn die Medien einen Mißstand anprangern, ist das schließlich die wirksamste Form der Sanktion, die den Bürgern zu Gebote steht. Diese Sanktion ist sogar noch wirksamer als die Wahlentscheidung. Denn Wahlentscheidungen sind Entscheidungen für die Zukunft. Vergangene schlechte Arbeit ist nicht mehr als ein Indiz für die Qualität des Regierens in der nächsten Legislaturperiode. Vor allem entscheiden die Wähler aber nicht nur über die Qualität der Mandatsträger, sondern untrennbar zugleich auch über deren ideologische Orientierung. Letzteres ist ihnen meist wichtiger. Das Wächteramt liegt deshalb zentral bei den Medien.

Diese Einsichten sind oft mißdeutet worden. Die Medienfreiheiten sind als bloße Instrumente interpretiert worden, das demokratische Ziel zu erreichen. Umgekehrt ist es richtig: nur wenn und weil die Medien frei sind, können sie die ihnen zugedachte Aufgabe erfüllen. Die öffentliche Aufgabe der Medien ist nicht der Schutzzweck der Mediengrundrechte, sondern ein Reflex. Auch die Medien sind um ihrer selbst willen frei. Wenn sie es vorziehen, sich den Künsten, esoterischen Gedanken oder dem Unterhaltungsbedürfnis ihrer Rezipienten zu verschreiben, ist dagegen von Verfassungs wegen nichts zu erinnern. So sehr das deutschem Sicherheitsbedürfnis widerstrebt: die demokratische Funktion der Medien erhält der Staat nur dann, wenn er sie nicht befiehlt, sondern entstehen läßt. Die Geschichte zeigt, daß dem Staat dabei nicht bang zu sein braucht. Die Bürger wollen über politisches Handeln informiert werden und darauf durch die Medien Einfluß nehmen.

Auch wenn der Staat die demokratische Funktion der Medien nicht befehlen darf, so braucht er dieser ihm nützlichen Funktion gegenüber doch auch nicht blind zu sein. Je intensiver sich ein Medium aus eigener Ent- <978> scheidung an dieser Aufgabe beteiligt, desto intensiveren Schutz verdient seine Freiheit vor staatlicher Intervention. Das hat für die Presse besondere Bedeutung. Denn weder Rundfunk noch Internet haben etwas daran geändert, daß die demokratische Funktion der Medien vor allem von der Presse wahrgenommen wird.

In den vergangenen Jahrzehnten hat es manches Scharmützel zwischen der Presse und dem Europäischen Gesetzgeber gegeben. Regelmäßig haben die Kontrahenten ihre Kräfte nicht nur in der politischen Arena gemessen, sondern auch ihre Juristen gegeneinander aufgefahren. Der Europäische Gerichtshof hat seit langem aus dem Vergleich der mitgliedstaatlichen Verfassungen europäische Grundrechte entwickelt[15]. Er hat sich dabei jedenfalls theoretisch auch auf die Europäische Menschenrechtskonvention gestützt[16]. Art. F II des Mastrichter Unionsvertrags hat diese Praxis des Gerichtshofs sanktioniert. Der Amsterdamer Vertrag hat diese Regel in Art. 6 II EUV übernommen. Die meisten Konflikte sind deshalb auch in der Vergangenheit schon als Grundrechtsfragen diskutiert worden. Entsprechend kurz können sie hier behandelt werden.

Folgende gesetzgeberische Aktivitäten der Gemeinschaft haben schon in der Vergangenheit zu Konflikten mit der Presse geführt: das Arbeitsrecht (a), Regeln über die Medienkonzentration (b), das Urheberrecht (c), der Datenschutz (d), das Werberecht (e), das Vertriebsrecht (f), Vorgaben für die nationale Presseförderung (g), die Anwendung des europäischen Kartellrechts (h) und schließlich die Frage des Informantenschutzes bei der Anwendung von europäischem Verwaltungsrecht (i).

Zu den Kernelementen des deutschen Pressearbeitsrechts gehört der Tendenzschutz. Weder die unternehmerische noch die betriebliche Mitbestimmung darf das Recht des Verlegers beeinträchtigen, die Ausrichtung der Zeitung oder Zeitschrift zu bestimmen[17]. Auf Drängen der deutschen Verleger enthält auch die Richtlinie über die Einsetzung eines Europäischen Betriebsrats einen Vorbehalt, der es den Mitgliedstaaten erlaubt, an dem bisherigen Tendenzschutz festzuhalten[18]. Auch die Arbeitsschutzrichtlinie der Gemeinschaft verweist wegen des Tendenzschutzes auf die jeweiligen nationalen Regeln[19].

Auch die bis heute ergebnislosen Bemühungen der EG-Kommission um europäische Regeln über die Medienkonzentration haben eine arbeitsrechtliche Dimension. In seinen Entschließungen aus den Jahren 1990 und 1992 wollte das Europäische Parlament die sog. „Innere Pressefreiheit“ verwirklichen. Es wollte also den Journalisten vom Verleger nicht kontrollierte publizistische Freiräume einräumen, die sie zur schleichenden Änderung der Ausrichtung hätten nutzen können[20]. Das Parlament greift damit einen Vorschlag aus der deutschen Diskussion der 70er Jahre auf, der sich damals nicht hat durchsetzen können, weil er gegen das Grundrecht der Pressefreiheit verstößt. Der europäische Vorschlag ist intensiv an den ungeschriebenen europäischen Grundrechten und an der Europäischen Menschenrechtskonvention gemessen worden[21].

Die EG-Kommission hat zu den Vorreitern eines publizistisch konzipierten Rechts der Medienkonzentrationskontrolle gehört[22]. Sie hat auch die deutsche Diskussion stark beeinflußt. Für den Rundfunk hat der Rundfunkstaatsvertrag das von der EG-Kommission favorisierte Zuschauermarktanteilsmodell verwirklicht[23]. Auf europäischer Ebene ist es bislang dagegen zu keiner Regelung gekommen[24]. Die Pläne der EG-Kommission waren von Anfang an ambitioniert. Sie wollte sich nicht auf das Fernsehen beschränken, sondern ein medienübergreifendes Recht der Konzentrationskontrolle schaffen und dabei <979> auch die Presse einbeziehen[25]. Auch diese Frage hat zu einer intensiven grundrechtlichen Diskussion geführt[26].

Die Harmonisierung des Urheberrechts der Mitgliedstaaten hat erst relativ spät eingesetzt. Mittlerweile schreitet sie aber rasch voran[27]. In der Vergangenheit hat es einmal einen Konflikt auf der Grenzlinie zwischen Arbeitsrecht und Urheberrecht gegeben. Die Verlage haben erreicht, daß die Möglichkeit erhalten bleibt, durch Manteltarifvertrag klarzustellen, daß ein Redakteur sein urheberrechtliches Nutzungsrecht durch Abschluß des Arbeitsvertrags auf den Verlag überträgt[28]. Für die Zukunft dürften Konflikte vor allem bei der europäischen Ausgestaltung des Urheberrechts in der Informationsgesellschaft zu erwarten sein[29]. Ein Beispiel ist der in Deutschland bereits ausgebrochene Streit um elektronische Pressespiegel[30].

Das deutsche Bundesdatenschutzgesetz enthält seit jeher ein Medienprivileg[31]. Die Medien sollen personenbezogene Daten sammeln dürfen, ohne daß der Betroffene zustimmen müßte, Löschung verlangen könnte oder vorab informiert werden müßte. Das soll ihnen erlauben, die Kritik von Politikern oder anderen Personen des öffentlichen Lebens sorgsam vorzubereiten. Der Betroffene soll sie nicht mit Hilfe des Datenschutzes daran hindern können. Außerdem dient das Medienprivileg dem Schutz der Presseinformanten. Die Datenschutzrichtlinie der EG enthält kein vergleichbares Privileg[32]. Obwohl die Umsetzungsfrist seit langem abgelaufen ist[33], ist die Richtlinie bislang nicht in deutsches Recht umgesetzt[34]. Dafür ist auch das Problem des Mediendatenschutzes verantwortlich[35].

Eine cause célèbre des europäischen Grundrechtsschutzes der Presse ist das vollständige Verbot der Werbung für Tabak, das die Union verhängt hat[36]. Es hat eine ganze Flut grundrechtlicher Untersuchungen ausgelöst[37]. Gegen die Richtlinie schwebt eine Klage der Bundesrepublik Deutschland vor dem Europäischen Gerichtshof[38]. Zwei englische Gerichte haben Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof gerichtet[39]. Schließlich haben Medienunternehmen Klage vor dem Gericht Erster Instanz erhoben[40].

Die rechtspolitischen Vorstellungen der Mitgliedstaaten über Grenzen für die Zulässigkeit von Werbung weichen stark von einander ab[41]. Gleichwohl hat die Gemeinschaft bislang nur ein kleines Segment des Werberechts harmonisiert: die irreführende Werbung[42], wozu eine Änderungsrichtlinie nun auch die vergleichende Werbung rechnet[43]. Zunächst sah es so aus, als würde die Warenverkehrsfreiheit die restriktiven Werberechte, allen voran also das deutsche Lauterkeitsrecht, erschüt- <980> tern können[44]. In der berühmten Keck-Entscheidung hat der Gerichtshof nicht diskriminierende Verkaufsmodalitäten aber bekanntlich aus dem Schutzbereich der Warenverkehrsfreiheit ausgenommen[45]. Das geschah gerade, um den Mitgliedstaaten bei der Ausgestaltung des Lauterkeitsrechts größere Freiräume zu belassen. Dieser Umstand ist dafür verantwortlich, daß die Diskussion über die Vereinbarkeit von Werbebeschränkungen mit Grundrechten nunmehr an den Straßburger Gerichtshof abgewandert ist[46].

Die EG hat ihre Rechtsangleichungszuständigkeiten seit langem für den Verbraucherschutz genutzt. Seit dem Mastrichter Vertrag hat sie auch eine originäre Verbraucherschutzzuständigkeit[47]. In Ausnutzung dieser Zuständigkeiten hat die Gemeinschaft Richtlinien erlassen, die auch für den Vertrieb von Zeitungs- und Zeitschriftenabonnements Bedeutung haben. Das gilt vor allem für die Richtlinie über Haustürgeschäfte[48], aber auch für die AGB-Richtlinie[49]. Auch das Primärrecht wirkt auf den Pressevertrieb ein. So hat der Gerichtshof entschieden, daß das österreichische Verbot von Preisaussschreiben in Zeitschriften gegen die Warenverkehrsfreiheit verstößt[50].

Alle Mitgliedstaaten haben mehr oder minder weitreichende Instrumente zur Förderung der Presse. Weitverbreitet sind Mehrwertsteuerprivilegien. In Deutschland fällt etwa nur der Mehrwertsteuersatz von 7 % an, im Vereinigten Königreich[51] und in Finnland[52] sind Presseerzeugnisse sogar ganz von der Umsatzsteuer befreit. Das ist nur solange möglich, wie die einschlägige europäische Richtlinie Steuerbefreiungen zuläßt[53]. Traditionell förderten die Mitgliedstaaten die Presse häufiger auch durch Vorzugskonditionen für den Postzeitungsdienst[54]. Mittlerweile hat die Gemeinschaft jedoch die Privatisierung und Deregulierung der Postunternehmen erzwungen[55]. Die einschlägige Richtlinie gibt den Mitgliedstaaten zwar die Möglichkeit, einen Universaldienst vorzuschreiben[56]. Ein besonderer Postzeitungsdienst ist dort aber nicht genannt[57].

Andere Mitgliedstaaten fördern die Presse durch weit überhöhte Zahlungen für den Abdruck öffentlicher Bekanntmachungen[58]. Solche Praktiken müssen sich an den harmonisierten europäischen Regeln für die Vergabe öffentlicher Aufträge messen lassen[59]. Denn harmonisiert ist auch die Vergabe öffentlicher Dienstleistungsaufträge[60].

Andere Mitgliedstaaten fördern die Presse offen und mit erheblichen Summen aus dem öffentlichen Haushalt. So liegt es insbesondere in Frankreich[61], in Italien[62] und in Österreich[63]. Finnland nutzt Zahlungen an die Parteipresse als ein Instrument der indirekten Parteifinanzierung[64]. Schweden erhält regionale und lokale Zweitzeitungen durch öffentliche Subventionen am Leben[65]. Traditionell hat sich die Kommission bei der Anwendung <981> der europäischen Beihilferegeln auf Maßnahmen zur Förderung von Kultur und Publizistik sehr zurückgehalten. Beim Rundfunk hat sich das bekanntlich aber geändert[66]. Unter dem Einfluß des Gerichts Erster Instanz könnte auch die Beihilfeaufsicht über die Presse zunehmen. Das Gericht hat die Kommission schon gezwungen, die französische Praxis der Exportsubventionen für Bücher der Beihilfekontrolle zu unterwerfen[67].

Auch die Anwendung des europäischen Kartellrechts führt immer wieder zu Konflikten mit Verlagen und der nationalen Pressepolitik. Das Gemeinschaftsrecht läßt selektive Vertriebsbindungen zwar grundsätzlich zu, achtet jedoch darauf, daß sie nicht diskriminierend ausgestaltet werden[68]. Auch gegenüber der Preisbindung zweiter Hand ist die Kommission kritisch[69]. Zusammenschlüsse von Verlagshäusern hatte die Kommission bisher selten zu prüfen. In den untersuchten Fällen hatte sie keine Einwendungen[70]. Deshalb ist auch noch nicht abschließend geklärt, welche Freiräume der Medienvorbehalt in § 21 III Fusionskontrollverordnung den Mitgliedstaaten verschafft[71].

Das Europäische Verwaltungsrecht setzt die Akzente anders als das deutsche. Das Interesse am wirksamen Vollzug des öffentlichen Anliegens setzt sich viel häufiger gegen rechtsstaatliche Bedenken durch als im deutschen Recht[72]. Dazu gehört auch, daß die Gemeinschaft umfangreiche Ermittlungsbefugnisse in Anspruch nimmt[73]. Das macht wahrscheinlich, daß die Gemeinschaft auch geneigt wäre, den Schutz von Presseinformanten zurückzustellen. Das Spannungsverhältnis zwischen Verwaltungseffizienz und dem Bestreben des Europarats nach mehr Informantenschutz ist also noch nicht ausgestanden[74].

Niemand kann Sicherheit über die künftige Entwicklung des Gemeinschaftsrechts und der Gemeinschaftspolitik haben. Gleichwohl macht es Sinn, Entwicklungstrends des Gemeinschaftsrechts fortzudenken. Nach wie vor ist die Europäische Gemeinschaft vor allem eine Wirtschaftsgemeinschaft, gerichtet auf die Schaffung und Sicherung eines Binnenmarkts. Bislang hat die Gemeinschaft daraus nicht die Folgerung einer eigenen Pressepolitik gezogen. Das lag gleich aus zwei Gründen nahe: die meisten Mitgliedstaaten halten sich traditionell bei der Regulierung der Presse sehr zurück, es gibt also wenig Handelshemmnisse. Überdies werden Presseerzeugnisse nur in kleinen Stückzahlen über die Landesgrenzen hinaus gehandelt. Denn die Presse ist an die Sprach- und Mentalitätsgrenzen gebunden und schreibt in der Regel für ein nationales (oder sogar regionales oder lokales) Publikum. Vorsorglich soll gleichwohl unterstellt werden,daß die Gemeinschaft künftig tätig würde, um die Märkte stärker für den Zutritt ausländischer Anbieter zu öffnen (a). Nach dem Vorbild der Europäischen Fernsehrichtlinie könnte sie sich auch veranlaßt sehen, die nationalen Regeln für die Presseinhalte zu harmonisieren (b), das Vertriebsrecht zu vereinheitlichen (c) oder gar in die nationalen Verfassungspolitiken der Medien einzugreifen (d). Schließlich könnte die Gemeinschaft an den Unterschieden zwischen den Regulierungsinstitutionen der Mitgliedstaaten ansetzen (e).

Offen diskriminierende Regeln für den Marktzutritt ausländischer Anbieter sind so zweifelsfrei gemeinschaftsrechtswidrig, daß die Mitgliedstaaten darauf normalerweise von selbst verzichten. Immerhin sah das portugiesische Recht aber vor, daß nicht mehr als 10 % des Eigentums an einem portugiesischem Verlag in ausländischer Hand liegen dürfen und daß das Unternehmen seinen Sitz im Lande haben muß[75]. Auch zeigt die Pressegesetzgebung der Beitrittsstaaten in der Mitte Europas, daß die liberale westeuropäische Tradition des Presserechts dort nicht gleichermaßen selbstverständlich ist. So hat das tschechische Pressegesetz erst unter fühlbarer Einwirkung <982> des Europarats eine Fassung gefunden, die im wesentlichen den westeuropäischen Standards genügt[76].

Das zentrale Anliegen der Fernsehrichtlinie ist die Harmonisierung der Vorgaben für den Inhalt von Fernsehprogrammen[77]. Die nationalen Vorgaben für den Inhalt von Presseerzeugnissen sind nicht weniger unterschiedlich. Das gilt etwa für den Persönlichkeitsschutz[78] und das Recht der Gegendarstellung[79]. Deutschland hat aufgrund seiner Geschichte nationalsozialistische Propaganda unter Strafe gestellt[80]. Irland begründet sein Verbot der Werbung für Schwangerschaftsabbrüche mit seinem katholischen Hintergrund[81]. Das englische Recht faßt die strafrechtlich- und zivilrechtlich geschützten Staatsgeheimnisse sehr weit[82]. Die Parlamentsberichterstattung bindet es an die strengen Regeln über Contempt of Parliament[83], die Gerichtsberichterstattung an die ebenso strengen Regeln über Contempt of Court[84].

Weniger weit streuen die Regeln der Mitgliedstaaten über den Absatz der publizistischen Leistung an Werbetreibende und Zeitungsleser. So kennt Frankreich etwa restriktive Regeln über Product Placement[85]. Im niederländischen Recht sind die Regeln für ideelle Werbung viel strenger als für kommerzielle[86]. Das dänische Recht unterwirft alle Verleger einem allgemeinen Kontrahierungszwang gegenüber Anzeigenkunden[87]. Das französische Recht zwingt die Verleger, alle Rabatte offenzulegen, die sie einzelnen Werbekunden gewährt haben[88]. Media Agenturen müssen dort die ihnen gewährten Provisionen den Werbetreibenden gegenüber offenlegen[89].

Auch beim Vertrieb gegenüber den Lesern gibt es manche Unterschiede. So dürfen Presseverkäufer in Frankreich ihre Vergütung mit dem Verlag nicht frei aushandeln[90]. Das deutsche und das österreichische Lauterkeitsrecht ziehen den Marketingstrategien der Verlage enge Grenzen[91].

Die Presse erfüllt nicht nur ein Informations- und Unterhaltungsbedürfnis ihrer Leser, sondern sie ist zugleich auch ein Intermediär zwischen Staat und Gesellschaft. Nur auf diesem hohen Abstraktionsniveau besteht aber Einigkeit zwischen den Mitgliedstaaten. In der Ausgestaltung sind die Unterschiede groß. So nutzt Italien die Pressefinanzierung etwa als Vorwand für die Parteienfinanzierung[92]. Auch in Schweden haben Parteizeitungen einen großen Marktanteil[93]. Schweden legt zugleich großen Wert auf die Überwachungsfunktion der Presse. Deshalb hat jeder öffentliche Bedienstete das Recht, die Presse zu informieren, wenn er einen Mißstand vermutet. Sein Dienstherr darf daraus keine nachteiligen Folgerungen ziehen. Der Informant darf auch anonym bleiben[94]. Hierher gehören aber vor allem die sehr unterschiedlichen Auffassungen der Mitgliedstaaten über die Transparenz der Eigentumsverhältnisse an Verlagen. Frankreich hat strenge Regeln[95]. Griechenland verpflichtet die Verleger sogar, jährlich ihre Vermögensverhältnisse offenzule- <983> gen[96] und läßt als flankierenden Schutz bei einer Presseaktiengesellschaft nur Namensaktien zu[97]. Portugal[98], Italien[99] und Griechenland haben einschlägige Vorschriften in ihre Verfassungen aufgenommen[100]. Das deutsche Recht kennt bekanntlich keine dieser Vorschriften.

Schließlich unterscheiden sich auch die Institutionen erheblich, denen die Mitgliedstaaten die Bildung und Anwendung des Presserechts übertragen haben. Das gilt insbesondere für Ausmaß und Befugnisse der Selbstkontrolle. In Schweden hat sie eine lange Tradition[101]. Dänemark vertraut dem Selbstkontrollorgan sogar die Entscheidung von Streitigkeiten zwischen Chefredakteur und Journalisten an[102]. In den Niederlanden ist es zum Streit darüber gekommen, ob der Presserat überhaupt strengere Maßstäbe anlegen darf als das Gesetz[103]. In England hat die Selbstkontrolle der Presse dagegen nach wie vor eine eher schwache Stellung[104]. In Frankreich gibt es gar keine Einrichtung nach der Art des Deutschen Presserats[105].

Manche Mitgliedstaaten haben auch halbstaatliche Regulierungsinstitutionen geschaffen. So hat Italien 1990 einen unabhängigen Kommissar bestellt[106]. Und das schwedische Recht hat Entscheidungen über den Ehrschutz einer Jury vorbehalten[107].

Der letzte Abschnitt hat Unterschiede zwischen dem Presserecht der Mitgliedstaaten zusammengetragen. Diese Unterschiede mag die Kommission eines Tages als Hemmnisse für einen europäischen Pressemarkt interpretieren und deshalb Harmonisierungsvorschläge machen. Sie müßte dann aber von ihrer bisherigen Überzeugung abgehen, eine europäische Pressepolitik sei nicht erforderlich. Zudem bräuchte sie eine Gesetzgebungskompetenz. Sehr viel wahrscheinlicher ist ein europäisches Presserecht dort, wo die Presse mit anderen Medien verschmilzt. Dazu kommt es vor allem durch die elektronische Erfassung der Inhalte, ihre Digitalisierung und den Vertrieb über elektronische Netze[108]. Die EG hat darauf vielfältig reagiert. Die Telekommunikationsnetze und –dienste sowie die darüber transportierten Inhalte sind eines der wichtigsten gegenwärtigen Politikfelder der Gemeinschaft[109]. Viele der schon erlassenen oder geplanten Regeln gelten auch für Presse. Verwiesen sei stellvertretend nur auf das Grünbuch Konvergenz[110].

Schließlich werden auch in der Zukunft aus anderen Politiken der Gemeinschaft Konflikte mit der Presse entstehen. Ein Gegenstand sei beispielhaft herausgegriffen. Das deutsche Recht hält sich traditionell mit der Gewährung von Informationsansprüchen an den Staat oder an gesellschaftliche Akteure sehr zurück. Die wichtigste Ausnahme, das Umweltinformationsgesetz, beruht gerade auf einer Richtlinie der Europäischen Gemeinschaft[111]. In anderen Mitgliedstaaten ist das ganz anders. Schweden kennt solche Ansprüche schon seit Jahrhunderten[112]. In Portugal ist der Informationsanspruch in der Verfassung garantiert[113]. Art. 255 EGV in der Fassung des Amsterdamer Vertrags gibt jedem Bürger einen Informationsanspruch gegen die Gemeinschaft. Die Kommission hat ein Grünbuch über Informationen des öffentlichen Sektors in der Informationsgesellschaft verabschiedet[114]. Diese Entwicklung muß der Presse nicht nur nützen. Öffentliche Stellen könnten versucht sein, auch Journalisten auf den allgemeinen Informationsanspruch zu verweisen. Dann stünden sie sich im Ergebnis schlechter als nach den deutschen Landespressegesetzen.

III. Effekte einer Grundrechtscharta auf das Institutionengefüge in Gemeinschaft und Mitgliedstaaten

1. Einführung

Der Europäische Rat hat den Auftrag des Konvents darauf beschränkt, einen Grundrechtskatalog zu entwerfen, der weder Teil des EG- oder EU-Vertrages wird noch ein unabhängiges internationales Organ zu seiner Anwen- <984> dung besitzt[115]. Wenn es auf Dauer dabei bliebe, wäre die Grundrechtscharta kaum mehr als eine Bekundung guten Willens. Das macht vor allem eine Unterscheidung von Robert Alexy deutlich. Er verweist darauf, daß die meisten Grundrechte Prinzipien sind, nicht Regeln. Sie enthalten also ein Finalprogramm, kein Konditionalprogramm. Grundrechte machen keine Wenn-Dann-Aussagen, sondern geben dem Adressaten Ziele vor, nach denen er sich auszurichten hat[116]. Ohne ein Verfahren zu ihrer authentischen Anwendung sind Grundrechte deshalb – zumindest juristisch[117] – wertloser Text.

Die deutschen Initiatoren der Europäischen Grundrechtscharta wollten deshalb auch von vornherein mehr[118]. Auch wenn die Gemeinschaft zunächst wirklich nur eine Deklaration beschließt, könnte sie damit doch auf einem juristischen oder einem politischen Wege Erfolg haben. Der Europäische Gerichtshof entnimmt dem ungeschriebenen Primärrecht der Gemeinschaft bekanntlich seit langem Grundrechte[119]. Der Gerichtshof könnte aussprechen, daß die Grundrechtscharta diese ungeschriebenen Grundrechte des Gemeinschaftsrechts kodifiziert[120]. Die politische Hoffnung setzt darauf, daß die Gemeinschaft Widerstände der Mitgliedstaaten seit jeher mit einer Art Salamitaktik überwindet[121]. Sie entlockt den Mitgliedstaaten zunächst einmal die Zustimmung zum Prinzip. Eine Weile später zieht sie daraus dann konkrete politische Folgerungen und beruft sich darauf, das Prinzip stehe ja außer Streit[122]. Im Folgenden wird deshalb unterstellt, daß die Grundrechtscharta schließlich zum justitiablen Bestandteil des primären Gemeinschaftsrechts geworden ist.

Auf den ersten Blick scheint die Presse durch solch eine justitiable Charta nur zu gewinnen. Sie könnte sich künftig gegen Übergriffe des europäischen Gesetzgebers in ihre Freiheit mit einem machtvollen Instrument wehren. Das ist besonders dann wichtig, wenn der Gemeinschaftsgesetzgeber mit Mehrheit entschieden und dabei den Einwand eines Mitgliedstaats ignoriert hat, die Garantie der Pressefreiheit in seiner nationalen Verfassung lasse die Zustimmung zu dem Vorschlag der Kommission nicht zu. Justitiable Grundrechte bringen jedoch auch neue Nachteile und Gefahren für die Presse mit sich. Die Gefahren liegen auf zwei Ebenen. Personen, mit denen die Presse im Konflikt liegt, erhalten ebenfalls Grundrechte und richten sie gegen die Presse. Diese Gefahr ist rechtsdogmatischer Natur und wird deshalb im Zusammenhang mit der Dogmatik der Grundrechtscharta behandelt[123]. Die zweite Gefahr ist weniger offensichtlich, aber nicht weniger erheblich. Sie wird vorab behandelt, weil zu ihrem Verständnis politikwissenschaftliche Kategorien benötigt werden.

Justititable Grundrechte haben erhebliche Wirkungen auf das Institutionengefüge in der Gemeinschaft selbst, im Verhältnis zu ihren Mitgliedstaaten und im Innern der Mitgliedstaaten. Sie ändern auf all diesen Ebenen die Opportunity Structures (2). Die Wirkung unterscheidet sich von den Grundrechtskatalogen in nationalen Verfassungen. Denn das Gemeinschaftshandeln ist viel schwächer demokratisch legitimiert (3). Wegen des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung findet europäische Politik außerdem stets in einem Mehrebenensystem statt. Die europäischen Grundrechte erfassen nur einen Teil dieses Systems (4). Sie haben das Potential, die Staatlichkeit der Europäischen Union zu verändern (5).

Funktional betrachtet verändert ein justitiabler Grundrechtskatalog die Verfassung der Gemeinschaft. Durch den veränderten institutionellen Rahmen verschieben sich die Bedingungen, unter denen im Verhältnis von Gemeinschaft und Mitgliedstaaten (a), im Verhältnis der Mitgliedstaaten zueinander (b), im Verhältnis der Organe der Gemeinschaft zueinander (c) und im Verhältnis zu den politischen Akteuren Politik gemacht wird (d).

Die verfassungspolitische Diskussion um die Europäische Grundrechtscharta ist von der Sorge um eine Ausweitung der Gemeinschaftskompetenzen beherrscht. Um dieser Besorgnis entgegenzutreten, soll Art. H.1 II den folgenden Satz enthalten:

„Die Charta begründet weder neue Aufgaben oder Zuständigkeiten noch erweitert sie bestehende Aufgaben oder Zuständigkeiten“[124].

Juristisch wäre diese Klarstellung wohl nicht einmal erforderlich. Der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung würde durch die Aufnahme eines Grundrechtskatalogs in den EG- oder EU-Vertrag nicht tan- <985> giert. Im übrigen verpflichtet Art. 6 II EUV die Gemeinschaft ohnehin auf die Grundrechte[125].

Gleichwohl wird die Grundrechtscharta unvermeidlich einen unitarischen Effekt haben. Das belegt gerade die Erfahrung des Grundgesetzes. Durch immer dichtere verfassungsrechtliche Standards wird der formal nicht angetastete Kompetenzbereich der Länder zur Gesetzgebung materiell immer weiter ausgehöhlt. Das offensichtlichste Beispiel ist der Rundfunk. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 5 I 2 GG hat von der Rundfunkgesetzgebungskompetenz der Länder nicht viel übrig gelassen[126].

Die politischen Effekte der Grundrechtscharta sind weniger eindeutig. Denn sie schaffen nicht nur für die Gemeinschaft ein neues politisches Window of Opportunity[127], sondern auch für die Mitgliedstaaten, die Unternehmen und die Bürger. Die Folgen für die Staatlichkeit der Europäischen Union werden uns im Anschluß noch näher beschäftigen[128]. Daraus kann der Gemeinschaft ein größeres politisches Gewicht zuwachsen. Wenn der Gerichtshof die Grundrechte offensiv nutzt, gewinnt er ein zusätzliches Instrument zur Überwindung politischer Blockaden, so wie er das in der Vergangenheit schon häufig mit den Grundfreiheiten getan hat. Je nach dem, wie das Initiativrecht ausgestaltet wird, könnte die Kommission eine Entscheidung von Rat und Parlament mit der Begründung vor den Gerichtshof bringen, sie verstoße gegen Gemeinschaftsgrundrechte. Das würde ihr erlauben, den politischen Konflikt mit den Mitgliedstaaten vom Rat in ein Forum zu verlagern, in dem sie sich größere Chancen ausrechnet.

Das Initiativrecht würde aber sicher nicht ausschließlich der Kommission eingeräumt, sondern zumindest auch den Mitgliedstaaten. Logisch wäre es, auch eine Verfassungsbeschwerde von Unternehmen und Bürgern zuzulassen[129]. Sonst gäbe es im Grunde keine europäischen Grundrechte, sondern – völkerrechtlich gesprochen – bloß ein europäisches Fremdenrecht. Die Individuen wären nicht selbst geschützt, sondern bräuchten gleichsam Schutzmächte. Politisch ist die Entscheidung über das Initiativrecht bedeutsam, weil es seinen Inhabern die Möglichkeit gibt, der Gemeinschaft mit Hilfe des Gerichtshofs eine andere politische Agenda zu diktieren. Wenn der Gerichtshof mitwirkt, könnten sie auch Formelkompromisse und symbolische Politik frühzeitig entlarven[130]. Die politischen Organe der Gemeinschaft werden solche Klagen antizipieren. Auch ohne daß der Gerichtshof tatsächlich interveniert, wird sich ihr Verhalten folglich ändern.

Sollte die veränderte Opportunity Structure dazu führen, daß die Gemeinschaft eine aktivere Pressepolitik betreibt – soweit sie das nach der Kompetenzordnung überhaupt kann – hätte das voraussichtlich negative Folgen für die Presse. Denn die Gemeinschaft selbst ist bisher ja kaum regulierend tätig geworden[131]. Auch das Recht der Mitgliedstaaten hat sich relativ stark zurückgehalten. Von einem aktiveren Gemeinschaftsgesetzgeber hätte die Presse deshalb kaum eine weitere Liberalisierung der nationalen Rechtslage zu erwarten. Auch das Interesse der Presse an einem europaweiten Level Playing Field dürfte nicht groß sein. Die Pressemärkte sind nach wie vor im wesentlichen national, wenn nicht gar regional oder lokal. Wenn Presseerzeugnisse in anderen Ländern einen namhaften Marktanteil erringen, tun sie das üblicherweise mit adaptierten Ausgaben.

Justitiable Grundrechte verändern auch das Verhältnis der Mitgliedstaaten zueinander. Denn die glaubhafte Drohung, einen Akt des Gemeinschaftsgesetzgebers mit Hilfe der europäischen Grundrechte anzugreifen, gibt einem Mitgliedstaat zusätzliche Verhandlungsmacht. Mit diesem Pfund kann er bei den Verhandlungen im Rat wuchern. Er kann aber auch schon im Vorwege auf die Kommission einwirken, um einen Verordnungs- oder Richtlinienentwurf zu verhindern, der seinen Interessen widerspricht. Diese Drohung eignet sich besonders in zwei Konstellationen. Beide Konstellationen sind am Beispiel des Umweltrechts gut untersucht.

In der ersten Konstellation unterscheidet sich das Umweltrecht der Mitgliedstaaten im Schutzniveau. Einige Staaten haben strenge Regeln, andere viel großzügigere. Da besserer Umweltschutz im Normalfall auch teurer ist, legen die hochregulierten Staaten Wert darauf, ihre strengen Regeln durch harmonisiertes europäisches Recht auch den Konkurrenten aus anderen Mitgliedstaaten aufzuerlegen. Lange Zeit war die deutsche Umweltpolitik mit dieser Strategie erfolgreich[132]. Wettbewerbsverzerrungen sind jedoch auch dann möglich, wenn die Mitgliedstaaten sich über das Schutzanliegen und das Schutzniveau im wesentlichen einig sind, traditionell aber ganz unterschiedliche Instrumente einsetzen. Wenn die Gemeinschaft dann das Instrument eines Mitgliedstaats zum europäischen Standard erhebt, erlegt sie allen ande- <986> ren Mitgliedstaaten Anpassungslasten und damit Wettbewerbsnachteile auf. Diese Erfahrung hat die Bundesrepublik in den vergangenen Jahren immer wieder gemacht. In der europäischen Umweltpolitik hat sich immer stärker das englische Denken durchgesetzt. Beispiele sind das Ökoaudit oder der integrierte Umweltschutz[133].

Grundrechte eignen sich allerdings auch in Verhandlungen besser, um eine Regelung zu verhindern, als um sie zu erzwingen. Anders ist das nur, wenn aus ihnen Schutz- oder Leistungspflichten abgeleitet werden können[134], oder wenn ein Mitgliedstaat die grundrechtliche Verhinderungsmacht an der einen Stelle als Pfand einsetzt, um ein aktives Handeln der Gemeinschaft an anderer Stelle zu erzwingen. Die Folgen der Grundrechte für das Verhältnis der Mitgliedstaaten zueinander haben für die niedrig regulierte Presse deshalb geringeres Gewicht als für andere Branchen.

Welche Effekte ein Grundrechtskatalog für die politischen Organe der Gemeinschaft hat, hängt zunächst einmal von der Verteilung des Initiativrechts ab. Werden die Grundrechte in den EG- oder EU-Vertrag aufgenommen, liegt es nahe, daß auch die Kommission, das Parlament und der Rat Grundrechtsverletzungen vor den Gerichtshof bringen können. Eine Klage des Rats gegen eines der anderen Organe ist nach den bisherigen Erfahrungen wenig wahrscheinlich. Spektakuläre Klagen des Parlaments hat es dagegen gegeben, etwa in der Transportpolitik[135]. Auch die Kommission hat sich dieses Instruments immer wieder bedient. Würde das Initiativrecht dagegen den Grundrechtsträgern vorbehalten, wäre der Effekt kleiner. Immerhin könnten das Parlament oder die Kommission in ihren Verhandlungen mit dem Rat aber darauf verweisen, daß eine beabsichtigte Regelung grundrechtswidrig und eine Beschwerde dagegen wahrscheinlich sei.

Vor allem hätten justitiable Grundrechte aber Folgen für die Stellung des Europäischen Gerichtshofs und des Gerichts Erster Instanz im Institutionengefüge der Gemeinschaft. Auf den ersten Blick scheint es offensichtlich, daß die europäischen Gerichte durch diese zusätzliche Kompetenz gestärkt würden. Sieht man näher hin, liegen die Dinge komplizierter. Denn Gemeinschaftsgrundrechte sind dem Grundgedanken nach ja eher gegen die Gemeinschaftspolitik gerichtet. Bislang hat sich der Gerichtshof dagegen eher als Motor der Integration definiert. In seinem Selbstverständnis war er weniger ein Rechtsprechungsorgan als ein politisches Organ. Seine wichtigste Aufgabe sah er darin, institutionelle Blockaden aufzubrechen und so das Zusammenwachsen der Mitgliedstaaten zu einem einheitlichen Europa zu fördern[136]. Zu diesem Selbstverständnis paßt es, daß der Gerichtshof aus den Gemeinschaftsgrundrechten bislang wenig gemacht hat. Auf die hochdifferenzierte Dogmatik des Straßburger Menschenrechtsgerichtshofs[137] hat er sich nie eingelassen. Man wird den Eindruck nicht los, daß die Grundrechte dem Gerichtshof nach wie vor als „querrelle allemande“ erscheinen, zu denen er nur pflichtschuldig ein paar folgenlose Bemerkungen einstreut. Das muß natürlich nicht auf Dauer so bleiben. Die Aufnahme der Grundrechte in den EG- oder EU-Vertrag könnte eine Signalwirkung haben, der sich schließlich auch der Gerichtshof nicht entziehen kann. Selbst das dogmatisch wenig gehaltvolle Subsidiaritätsprinzip hat den Gerichtshof ja vorsichtiger werden lassen[138]. Das Gericht Erster Instanz hat seine Aufgabe von vornherein eher rechtsstaatlich als politisch definiert. Gewiß ist ein solcher Wandel des Selbstverständnisses aber nicht.

Selbst wenn sich der Gerichtshof dazu entschlösse, müßte er die Rückwirkungen der neuen auf die fortbestehenden älteren Aufgaben bedenken. Nach den deutschen Erfahrungen mit der Verfassungsbeschwerde würde der Gerichtshof dann mit so vielen Klagen überschwemmt, daß er ein offenes oder verstecktes Annahmeverfahren einführen müßte. Bislang konnte der Gerichtshof dem Problem ausweichen, weil der EG-Vertrag die Nichtigkeits- oder Untätigkeitsklage von Individuen an relativ enge Voraussetzungen geknüpft hat. Wenn der Gerichtshof künftig immer wieder Rechtsschutz verweigern müßte, würde er auch einen Teil seiner Legitimität verlieren. Das könnte auch Auswirkungen auf andere Aufgaben des Gerichtshofs und auf seine Reputation in der Gemeinschaft und gegenüber den Gemeinschaftsbürgern haben.

Schließlich geben justitiable Grundrechte den nationalen und europäischen politischen Akteuren neue Wirkungsmöglichkeiten. Das folgt wiederum vor allem aus einem Recht zur Grundrechtsbeschwerde an den EuGH. Denn die Grundrechte geben dem Gerichtshof politisch ja die Möglichkeit, Akte des Gemeinschaftsgesetzgebers aufzuheben, im Wege der grundrechtskonformen Interpretation zu verändern und die politische Agenda der Gemeinschaft umzuschreiben. All das konnte der Gerichtshof unter Berufung auf das Primärrecht schon bislang. Bislang war das Initiativrecht zum Gerichtshof aber eng limitiert. Es bestand oft deshalb die Aussicht, <987> mißliebige Klagen im Vorfeld durch politischen Druck zu verhindern. Bei einer allgemeinen Verfassungsbeschwerde sind die Aussichten dafür gering. Das Initiativrecht ist der politischen Kontrolle praktisch entzogen. Diesen Umstand können politische Akteure nutzen, um sich mit dem Gerichtshof gegen die Mehrheit im Rat, das Parlament, die Kommission oder einzelne Mitgliedstaaten zu verbünden. Man kann es auch so sagen: die Grundrechtsbeschwerde macht den Gerichtshof zu einer subsidiären politischen Arena, in der die Gewichte anders verteilt sind[139].

Deutsche Beobachter beklagen nicht nur den unzureichenden Grundrechtsschutz, sondern auch die geringe demokratische Legitimation des Gemeinschaftshandelns. Das Bundesverfassungsgericht hat sich diese Sorge im Maastricht-Urteil bekanntlich zu eigen gemacht[140]. Durch die Direktwahl des Europäischen Parlaments und die Ausweitung der Kodezision von Rat und Parlament hat das Ausmaß der direkten demokratischen Legitimation zwar zugenommen. Nach wie vor ist die demokratische Legitimation europäischer Normsetzung aber vornehmlich eine indirekte, vermittelt über die nationalen Parlamente und die von ihnen kontrollierten Regierungen.

Hinzu kommt ein politischer Grund. Seit dem Mastrichter Vertrag spricht die EG zwar programmatisch von einer Unionsbürgerschaft[141]. Gleichwohl empfinden sich die Bürger in ihrer großen Mehrheit nach wie vor nur als Angehörige ihrer Mitgliedstaaten. Es gibt bestenfalls Rudimente einer gemeineuropäischen Solidarität. Selbst wo ein formaler Legitimationsstrang bis zu den Völkern der Mitgliedstaaten führt, ist seine Legitimationskraft deshalb gering. Die Bereitschaft, eine Entscheidung allein deshalb zu akzeptieren, weil sie dem Willen der Mehrheit aller Unionsbürger entspricht, ist kaum vorhanden[142].

In einem politischen System mit derart schwacher demokratischer Legitimation wie der Europäischen Gemeinschaft sind die Grundrechte ein viel schneidigeres Instrument als etwa in Deutschland. Dort nimmt das Bundesverfassungsgericht in vielfältiger Weise Rücksicht auf den demokratisch gewählten Gesetzgeber. Es gesteht ihm Beurteilungs- und Prognosespielräume zu, nimmt die Kontrolldichte zurück und gesteht dem Gesetzgeber vor allem viel Freiheit bei der Bestimmung der Ziele zu, um derentwillen er in die Grundrecht der Bürger eingreift[143]. Dann werden die Grundrechte ein ziemlich stumpfes Instrument. Ein passendes Ziel läßt sich für fast jeden Grundrechtseingriff finden. Zu solcher Selbstbeschränkung der Grundrechtsdogmatik besteht kein Anlaß, wenn der Gesetzgeber bestenfalls marginal mehr demokratische Legitimation aufbieten kann als der Richter[144]. Auch in Europa ist der Rat als das politische Organ allerdings besser als der Gerichtshof im Stande, die normativen Erwartungen der Beteiligten zu erheben und zu bündeln. Wegen der geringen demokratischen Legitimation muß der Gemeinschaftsgesetzgeber jedoch vornehmlich mit der Sachangemessenheit der Regeln argumentieren, nicht so sehr mit dem Austarieren der widerstreitenden Kräfte im politischen Prozeß [145]. Über die Sachangemessenheit kann sich der Gerichtshof viel eher ein abweichendes Urteil erlauben[146].

Die Europäische Union ist kein Staat. Das folgt vor allem aus dem Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung. Der Amsterdamer Vertrag hat ihn in Art. 5 I EGV erneut bekräftigt. Diese Kompetenzen sind im Normalfall zwar keine ausschließlichen[147]. Gleichwohl verlieren die Mitgliedstaaten dadurch ihre Allzuständigkeit. Eine ökonomische Metapher macht die Folgen deutlich. Sie begreift den Staat als einen Anbieter öffentlicher Güter. Durch die Zuständigkeiten der Gemeinschaft verlieren die Staaten ihr Angebotsmonopol. Es kommt zu einem vertikalen Institutionenwettbewerb zwischen Gemeinschaft und Mitgliedstaaten[148]. Die politischen Wissenschaften sprechen davon, daß politische Entscheidungen nun in einem Mehrebenensystem getroffen werden[149].

In solch einem Mehrebenensystem haben Grundrechte eine andere Wirkung als in einem einheitlichen, monopolistischen Staat. Daß politische Akteure sie dazu instrumentalisieren können, politische Konflikte von der einen auf die andere Ebene zu transponieren, haben wir gerade schon gesehen. Auch die Grundrechte selbst sind in einem solchen System aber schwächer. Dem Bürger ist nicht mehr geholfen, wenn er seine Freiheit nur noch auf einer dieser Ebenen durchsetzen <988> kann[150]. An die Stelle der einen Verfassung tritt „ein Netzwerk von Verfassungselementen“[151]. Deutlicher formuliert: nicht nur der Nationalstaat verliert sein Monopol, sondern auch die nationalen Grundrechte. Die dogmatischen Folgen werden uns noch beschäftigen[152].

Die Europäische Union ist ein unfertiges politisches System, dessen Strukturen beständig in Bewegung sind[153]. Die Grundrechtscharta, ihrer Aufnahme in den EG- oder EU-Vertrag und die Zuständigkeit des Europäischen Gerichtshofs zur authentischen Interpretation der Grundrechte wären weitere Schritte auf dem Wege zu Staatlichkeit von Europa. Die deutschen Initiatoren[154] und das Europäische Parlament sprechen das auch ganz offen aus[155].

Die Grundrechte werden zugleich die Staatlichkeit Europas aber auch verändern. Die Organe der Gemeinschaft können künftig die politische Agenda nicht mehr unkontrolliert bestimmen[156]. Ihre Fähigkeit, Politik unterhalb der Wahrnehmungsschwelle zu machen, wird abnehmen[157]. Bedeutsam sind die Veränderungen aber vor allem im Lichte der Unterscheidung von Interessen und Ideen[158]. Grundrechte etablieren neue regulative Ideen[159]. Der Streit um die Grundrechte vor dem Europäischen Gerichtshof schafft neue Gelegenheiten zur Deliberation. Solche Prozesse stärken das Gewicht regulativer Ideen und vermindern die Bedeutung des Abgleichs des widerstreitenden Interessen im politischen Prozeß der Gemeinschaft[160].

Grundrechte haben das Potential, politische Konflikte in rechtliche zu verwandeln. Dann kommt es zu einem juristischen Paralleldiskurs politischer Fragen. Er zieht die teilweise Juridifizierung europäischer Politik nach sich.

Schließlich verschaffen justitiable Grundrechte der Europäischen Gemeinschaft zusätzliche Legitimation. Wiederum hilft ein politikwissenschaftliches Begriffspaar, die Wirkungen präziser zu benennen. Die politischen Wissenschaften unterscheiden zwischen Input- und Output-Legitimation[161]. Input-Legitimation wird vermittelt durch das, was die Juristen eine geschlossene Kette demokratischer Legitimation nennen. Aus den schon erwähnten Gründen steht diese Form der Legitimation dem europäischen Gesetzgeber nur in sehr engen Grenzen zur Verfügung. Output-Legitimation beruht demgegenüber darauf, daß es dem Gesetzgeber gelingt, die Rechtsunterworfenen für seine Entscheidungen zu gewinnen. Dazu trägt die europäische Grundrechtscharta auf mehrfache Weise bei. Die Kontrolle von Entscheidungen des Rats, des Parlaments und der Kommission anhand der Grundrechte macht es für gut organisierte Gruppen schwerer, ihre Interessen durchzusetzen und dabei Verteilungsgewinne zu Lasten der Mehrheit zu erzielen. Die Chance steigt also, daß europäische Gesetzgebung auch wirklich dem europäischen Gemeinwohl dient. Weil das so ist, erhöht sich zugleich die Problemlösungskapazität des Gemeinschaftsrechts[162]. Auf mittlere Frist kann vielleicht sogar die europäische Identität gestärkt werden, weil sich die Unionsbürger als Mitglieder einer Rechtsgemeinschaft empfinden, die von gemeinsamen Werten zusammengehalten wird[163]. Dann würde mehr Output-Legitimation schließlich zu mehr Input-Legitimation führen.

Zu einem Legitimationsgewinn für die Gemeinschaft führen Grundrechte aber auch deshalb, weil sie den Bürgern Klagerechte verschaffen[164]. Schließlich erhöhen die Verfahren vor dem Gerichtshof die Transparenz der Gemeinschaftsgesetzgebung. Auch das verschafft ihr zusätzliche Legitimation.

Wir haben nun einen Eindruck von vergangenen und möglichen künftigen pressepolitischen Konflikten und von den Effekten europäischer Grundrechte auf die Verfassung der Europäischen Union. Aus beidem können wir nun normative Folgerungen ziehen. Wir müssen dabei noch einmal prognostisch werden und die Dogmatik noch gar nicht beschlossener Grundrechte skizzieren. Das ist aber keine allzu spekulative Tätigkeit. Wir können uns dabei nicht nur auf die schon vorhandenen Textvorschläge stützen, sondern auch auf die Grundrechtsrechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und vor allem auf die Menschenrechtsrechtsprechung des Straßburger Gerichtshofs. Diese Vorlagen gilt es, in einer geeigneten Weise für die Kontrolle des Gemeinschaftsrechts zu adaptieren. Im Zentrum steht dabei naturgemäß die Dogmatik der Pressefreiheit (1). Die Verlage sind aber auch durch andere Grundrechte geschützt (2). Andere Grundrechtsträger flankieren den Schutz (3). Zugleich sind aber auch Konflikte zwischen der Presse und anderen Grundrechten zu erwarten (4). Schließlich gilt es, das dogmatische Verhältnis der neuen europäischen Grundrechte zu anderem Primärrecht (5) und zu anderen Grundrechtsordnungen auszuloten (6).

Diese Untersuchung erscheint, während die Beratungen in dem Konvent voranschreiten. Der Stand dieser Beratungen ist der Ausgangspunkt für die Überlegungen zur Pressefreiheit (a). Die Pressefreiheit ist aber auch in anderen, für das Gemeinschaftsrecht erheblichen Quellen geschützt (b). Die Dogmatik dieses Grundrechts muß die Adressaten und angreifbaren Akte bestimmen (c), den Grundrechtsträger (d), den sachlichen Schutzbereich (e), das Konzept des Eingriffs (f), die formellen (g) und die materiellen Schranken (h). Dabei wird das vom Straßburger Gerichtshof entwickelte Konzept der Margin of Appreciation Bedeutung erlangen (i). Schließlich fragt sich, ob aus dem Grundrecht auch Schutzpflichten  zu entnehmen sind (k).

In der momentan letzten Fassung des Entwurfs lautet das einschlägige Grundrecht wie folgt:

„Art. 15. Freiheit der Meinungsäußerung
(1) Jede Person hat das Recht auf freie Meinungsäußerung. Dieses Recht schließt die Meinungsfreiheit und die Freiheit ein, Informationen ohne behördliche Eingriffe und ohne Rücksicht auf Staatsgrenzen zu empfangen und weiterzugeben“[165].

Spezifische Schranken sind diesem Grundrecht nicht beigegeben. Die Schranken ergeben sich aus zwei Normen, die einheitlich für alle Rechte gelten sollen:

„Art. H.2 – Einschränkung der gewährleisteten Rechte

(1) Die in den Artikeln ... dieser Charta festgelegten Rechte und Freiheiten dürfen in keiner Weise eingeschränkt werden.

(2) Jedwede Einschränkung der durch diese Charta gewährleisteten Rechte und Freiheiten ist vom Gesetzgeber vorzusehen. Sie darf den Wesensgehalt dieser Rechte und Freiheiten nicht antasten und muß – unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit – innerhalb der Grenzen bleiben, die für den Schutz legitimer Interessen in einer demokratischen Gesellschaft erforderlich sind. Die Schränkungen gemäß der Europäischen Menschenrechtskonvention finden Anwendung auf diejenigen in dieser Charta enthaltenen Rechte und Freiheiten, die auch im Rahmen der Europäischen Menschenrechtskonvention gewährleistet werden.“

„Art. H.4 – Schutzniveau

Diese Charta darf nicht als Einschränkung der Tragweite der durch das Recht der Union, das Recht der Mitgliedstaaten, das Völkerrecht und die von den Mitgliedstaaten ratifizierten internationalen Übereinkommen, darunter die Europäische Menschenrechtskonvention in ihrer Auslegung durch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte gewährleisteten Rechte ausgelegt werden“[166].

Zwei deutsche Mitglieder des Konvents haben abweichende Textvorschläge vorlegt. Der Abgeordnete des Deutschen Bundestages Meyer möchte Art. 15 einen neuen Absatz 2 mit folgendem Wortlaut beifügen:

„Die Pressefreiheit und die Freiheit der Berichterstattung werden gewährleistet. Die Organe der Union sind ihm [!] verpflichtet, der Presse Auskünfte zu erteilen“[167].

Das Mitglied des Europäischen Parlaments Sylvia Kaufmann schlägt einen Text mit folgendem Wortlaut vor:

„Meinungs- und Informationsfreiheit
(1) Jeder Mensch hat das Recht auf freie Meinungsäußerung. Die Pressefreiheit und die Freiheit der Berichterstattung durch Hörfunk, Fernsehen und Film werden gewährleistet.
(2) Diese Rechte schließen die Freiheit ein, sich aus allgemein zugänglichen oder anderen, rechtmäßig erschließbaren Quellen ungehindert zu unterrichten.
(3) Diese Rechte finden ihre Schranken in den gesetzlichen Bestimmungen zum Schutz der Jugend, zur Wahrung der Würde der Frau und in den Persönlichkeitsrechten des Einzelnen.
(4) Kriegspropaganda ist verboten. Jedes Eintreten für nationalen und religiösen Haß sowie nationalistische, <990> rassistische, faschistische, antisemitische, sexistische Propaganda sind verboten“[168].

Der Gerichtshof hat mehrfach ausgesprochen, daß die Meinungs-, Presse- und Informationsfreiheit zu den ungeschriebenen Grundrechten des Gemeinschaftsrechts gehören[169]. Art. 10 EMRK schützt die Äußerungs-, Empfangs- und Informationsfreiheit[170]. Eine Entscheidung des Straßburger Gerichtshofs für Menschenrechte hat vor kurzem die Bedeutung der Menschenrechtskonvention für das Handeln der Europäischen Gemeinschaft sogar noch vermehrt. Die Gemeinschaft hat sich nicht nur in Art. 6 II EGV autonom verpflichtet, die Rechte der Menschenrechtskonvention zu achten. Vielmehr hat der Straßburger Gerichtshof auch entschieden:

„The Court observes that acts of the EC as such cannot be challenged before the Court because the EC is not a Contracting Party. The Convention does not exclude the transfer of competencies to international organisations provided that Convention rights continue to be ‘secured’. Member States’ responsibility therefore continues even after such a transfer”[171].

Auch der Verfassungsvergleich belegt, daß die Meinungsfreiheit[172], die Medienfreiheiten[173] und insbesondere die Pressefreiheit in all den Mitgliedstaaten geschützt sind, die überhaupt entwickelte Grundrechtskataloge haben[174].

Wie erwähnt will die Grundrechtscharta ausdrücklich klarstellen, daß sie keinen Prüfungsmaßstab für das autonome Handeln der Mitgliedstaaten darstellt[175]. Entscheidend ist deshalb nicht die Bestimmung der Adressaten; dazu werden nicht nur die Organe der Gemeinschaft gehören, sondern auch die Mitgliedstaaten. Entscheidend ist vielmehr, welche Hoheitsakte angegriffen werden können. Das muß davon abhängen, ob das hoheitliche Handeln jedenfalls auch der Europäischen Gemeinschaft zugerechnet werden kann. Das ist nicht nur im Bereich der ausschließlichen, sondern auch der konkurrierenden Kompetenzen der Gemeinschaft möglich[176]. Insbesondere gehört auch die Anwendung und der Vollzug von Verordnungen und Entscheidungen der Gemeinschaft durch die Mitgliedstaaten hierher[177]. Das entspricht der bisherigen Grundrechtsrechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs[178]. Ebenso liegt es an sich, wenn Richtlinien nach Ablauf der Umsetzungsfrist unmittelbar anwendbar werden[179]. Dieser Fall kann allerdings nicht leicht praktisch werden, weil der Europäische Gerichtshof die horizontale Drittwirkung von Grundrechten ja gerade ausschließt[180].

Im übrigen liegt es schwieriger, weil die Richtlinie den Mitgliedstaaten ja einen Freiraum zur Umsetzung läßt[181]. Bei der Lösung sind die Eigenheiten von Grundrechten in einem Mehrebenensystem zu beachten[182]. Wollte man allein den Umsetzungsakt der Mitgliedstaaten an ihren jeweiligen Grundrechtsordnungen messen, entstünde eine doppelte Schutzlücke. Zum einen könnte der nationale Gesetzgeber einwenden, er habe seine eigene Entscheidung im wesentlichen gar nicht zu verantworten. Er habe ja nur der Umsetzungspflicht des Gemeinschaftsrechts gehorcht. Selbst wenn das nationale Verfassungsrecht diesen Einwand nicht gelten ließe, würden auf die Richtlinie aber allein die Maßstäbe der nationalen Grundrechte angewendet. Sie unterscheiden sich von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat. Die Kommission erhielte einen Anreiz, von der Verordnung zur Richtlinie überzugehen und so die europäischen Grundrechte stumpf zu machen.

Die eleganteste Lösung liegt im Prozeßrecht. Sie würde den Unionsbürgern erlauben, gegen die Richtlinie Grundrechtsbeschwerde zum Europäischen Gerichtshof zu erheben, obwohl sie davon gar nicht selbst und unmit- <991> telbar betroffen sind. Sind solche Beschwerden bereits vor Ablauf der Umsetzungsfrist zulässig, könnte der EuGH sie allerdings nutzen, um den Umsetzungsfreiraum der Mitgliedstaaten einzuschränken. Will man das vermeiden, müßte vorgeschrieben werden, daß die Grundrechtsbeschwerde an den EuGH erst nach Ablauf der Umsetzungsfrist zulässig ist. Dieselben Grundsätze passen auch für die Grundrechtskontrolle von Entscheidungen der Gemeinschaft, die nicht an Individuen adressiert sind, sondern an die Mitgliedstaaten.

Noch etwas schwieriger wird es, wenn sich die Kommission darauf beschränkt, die Anwendung des Gemeinschaftsrechts in den Mitgliedstaaten durch Leitlinien zu lenken. So möchte sie künftig insbesondere mit dem Kartellverbot verfahren[183]. Im deutschen Rechtsraum bestünde kein Zweifel, daß Rechtsschutz gegen solche allgemeinen Verwaltungsvorschriften ausgeschlossen ist. Er könnte sich nur gegen deren Anwendung im Einzelfall richten. Im Verhältnis zwischen Gemeinschaft und Mitgliedstaaten würde das aber zu denselben Schutzlücken führen, die wir gerade für die Richtlinie herausgearbeitet haben. Nur die prozeßrechtliche Bewältigung ist schwieriger. Denn die Leitlinien sind ja nicht nur im Verhältnis zu den Bürgern unverbindlich, sondern auch im Verhältnis zu den Mitgliedstaaten. Trotzdem dürfte die bessere Lösung auch hier in der Eröffnung der Grundrechtsbeschwerde gegen die Leitlinien an den EuGH bestehen. Denn nur die Leitlinien können ja der Gemeinschaft zugerechnet werden, nicht die einzelnen Kartellrechtsentscheidungen in den Mitgliedstaaten.

Mit dem Gedanken der Zurechnung gelingt es auch, eine weitere Konstellation abzugrenzen. Verordnungen und Richtlinien der Gemeinschaft verweisen für Detailfragen manchmal auf das Recht der Mitgliedstaaten. So war das etwa bei der Richtlinie über die Durchführung von Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer bei der Arbeit, die auch für die Presse gilt[184]. Insoweit übernimmt die Gemeinschaft gerade keine Verantwortung für den Inhalt der Regeln. Sie können deshalb ausschließlich an den Grundrechten der Mitgliedstaaten gemessen werden.

Nach den Entwürfen des Präsidiums bestimmen die einzelnen europäischen Grundrechte jeweils, welchen Personen sie zustehen. Während die politischen Rechte jeweils nur den Unionsbürgern zustehen sollen[185], sind die Freiheitsrechte als Jedermann-Rechte ausgestaltet. Das gilt nach der Entwurfsfassung auch für die Freiheit der Meinungsäußerung[186]. Geschützt sind deshalb auch Anbieter aus Drittstaaten.

Die bisherigen Entwürfe sprechen nicht ausdrücklich aus, daß die europäischen Grundrechte auch juristische Personen schützen. Dies entspricht aber der bisherigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu den ungeschriebenen Gemeinschaftsgrundrechten[187] und der Rechtsprechung der Straßburger Organe[188].

Der Entwurf des Präsidiums sieht eine allgemeine Meinungsäußerungsfreiheit vor[189]. Die Entwürfe der Abgeordneten Meyer und Kaufmann wollen dagegen der deutschen Tradition folgen und daneben die Pressefreiheit ausdrücklich schützen[190]. Beide Lösungen lassen sich vertreten, wenn sichergestellt ist, daß die Pressefreiheit umfassend geschützt ist und das Schutzniveau nicht hinter die Tradition der Verfassungen der Mitgliedstaaten zurückfällt. Getrennte Garantien für die verschiedenen Medien führen unvermeidlich zu Abgrenzungsstreitigkeiten; davon legt das deutsche Verfassungsrecht beredtes Zeugnis ab[191]. Die Europäische Menschenrechtskonvention hat mit einer einheitlichen Meinungsfreiheit nicht unbedingt schlechte Erfahrungen gemacht[192]. Andererseits drängen die Rundfunkveranstalter, wie man hört, mit Macht auf eine separate Garantie der Rundfunkfreiheit. Dann wäre es in der Tat nicht hinnehmbar, wenn die Pressefreiheit nicht auch ausdrücklich garantiert würde. Sonst könnte schließlich sogar das Mißverständnis entstehen, nur der Rundfunk, nicht die Presse verdiene besonderen Schutz. Eine vermittelnde Lösung könnte darin bestehen, neben der all- <992> gemeinen Freiheit der Meinungsäußerung die Freiheit eigens zu erwähnen, Medien zu veranstalten. Das wäre vor allem als Fingerzeig für die Interpretation der Freiheit sinnvoll: wegen ihrer fundamentalen Bedeutung für ein demokratisches Gemeinwesen brauchen und verdienen die Medien stärkeren Schutz[193].

In den nationalen Grundrechtsordnungen war immer wieder umstritten, ob sich der Schutz der Pressefreiheit auch auf rein kommerzielle Inhalte und auf die finanziellen Grundlagen der Presse erstreckt[194]. Die Rechtsprechung des Straßburger Menschenrechtsgerichthofs tendiert in diese Richtung[195]. Wenn der europäische Grundrechtskatalog die Form des gegenwärtigen Entwurfs behält, besteht an der Einbeziehung der finanziellen Grundlagen in den Schutzbereich der Meinungsäußerungsfreiheit erheblicher Bedarf. Denn die Berufsfreiheit soll nach den augenblicklichen Vorstellungen des Präsidiums nicht als Freiheitsrecht, sondern als bloßes soziales Recht geschützt werden[196]. Auch wenn sich das noch ändern sollte, dürfte die Meinungsfreiheit auf höherem Niveau geschützt sein als die Berufsfreiheit. Ohne das ökonomische Substrat kann die Presse ihre publizistische Funktion nicht erfüllen[197]. Aus diesem Grunde ist es angemessen, auch ihre ökonomischen Grundlagen auf höherem Niveau zu schützen als bei anderen Branchen. Das ist am ehesten gesichert, wenn auch das ökonomische Substrat in den Schutzbereich der Meinungsfreiheit fällt. Dazu gehört nicht nur der Absatz von Werbeflächen, sondern auch der Vertrieb an die Leser. Geschützt ist schließlich auch die zur Herstellung und Vertrieb erforderliche Technik[198]. Je stärker Presse elektronisch verbreitet wird, desto bedeutsamer wird das werden.

Im deutschen Verfassungsrecht ranken sich um das Konzept des Grundrechtseingriffs immer kompliziertere Überlegungen[199]. Auch der Straßburger Menschenrechtsgerichtshof hat der Versuchung nicht ganz widerstanden[200]. Sie verneinen einen Eingriff in die Meinungsäußerungsfreiheit etwa dann, wenn der Verleger die gleiche publizistische Wirkung auch auf einem anderen zumutbaren Wege erreichen kann[201]. In seinem Kern dient das dogmatische Konzept des Grundrechtseingriffs dazu, dem Staat und insbesondere dem Gesetzgeber im sachlichen Anwendungsbereich der Grundrechte einen Freiraum zu verschaffen, der nicht vom Verhältnismäßigkeitsgrundsatz kontrolliert ist. Das ist schon im Verfassungsrecht ein problematisches Unterfangen. Vor allem paßt dieses Anliegen aber nicht gegenüber einem Gesetzgeber, dem die demokratische Legitimation weitgehend abgeht[202].

Praktische Bedeutung hat für die Presse vor allem die Figur des mittelbaren Eingriffs. Sie wird etwa gebraucht zur Abwehr von wettbewerbsverzerrenden Subventionen[203]. Auch  staatliche Maßnahmen, die den Redakteuren eine Schere in den Kopf setzen, erfaßt man am besten als mittelbaren Eingriff[204].

Art. H.2 II 1 aus dem Entwurf des Präsidiums der Konvention lehnt sich an eine Formulierung an, die die Europäische Menschenrechtskonvention verwendet. „Jedwede Einschränkung der in dieser Charta gewährleisteten Rechte und Pflichtenist vom Gesetzgeber vorzusehen“. Aus dieser Formulierung haben die Straßburger Organe die formellen Schranken der Menschenrechte entwickelt[205]. Manche Maßstäbe des Straßburger Gerichtshofs lassen sich ohne weiteres auf die Europäische Grundrechtscharta übertragen. Auch im Gemeinschaftsrecht muß die Norm ausreichend zugänglich sein, auf die eine hoheitliche Intervention gestützt ist[206]. Da die Gemeinschaft ihr Recht nur ausnahmsweise durch eigene Organe vollzieht, hat das vor allem für den Vollzug durch die Mitgliedstaaten Bedeutung. Angesichts der großzügigen Veröffentlichungspraxis der Gemeinschaft wird daraus aber auch nur selten ein Problem entstehen. Übertragen läßt sich auch ein zweites Erfordernis, das der Straßburger Gerichtshof aus dem Erfordernis „vom Gesetz vorgesehen“ ableitet: der Eingriff muß für den Betroffenen ausreichend vorhersehbar gewesen sein[207]. In seiner späteren Rechtsprechung hat <993> der Straßburger Gerichtshof das zu einem differenzierten Bestimmtheitsgrundsatz ausgestaltet[208].

Schwerer fällt die Übertragung bei den beiden anderen Folgerungen, die der Straßburger Gerichtshof aus dem Tatbestandsmerkmal gezogen hat. Zunächst rankt sich eine differenzierte Rechtsprechung um die Frage, was denn im Sinne der Konvention überhaupt als „Gesetz“ anzusehen sei. Der Straßburger Gerichtshof sieht sich zu einem Eiertanz genötigt, damit er das englische Common Law nicht in Bausch und Bogen verwerfen muß[209]. Gegenüber dem Gemeinschaftsgesetzgeber besteht kein Anlaß zu solcher Zurückhaltung. Nach dem EG-Vertrag kann er nur durch Verordnung, mittelbar auch durch Richtlinie oder staatengerichtete Entscheidung tätig werden. Greift er in anderen Formen oder auf anderer Grundlage in die grundrechtlich geschützte Sphäre ein, ist das mit den formellen Grundrechtsschranken nicht zu vereinbaren.

Schließlich folgern die Straßburger Organe aus dem Tatbestandsmerkmal „vom Gesetz vorgesehen“, daß die nationalen Stellen das anwendbare Recht nicht offensichtlich falsch angewendet haben dürfen[210]. An sich sind die Straßburger Organe dabei sehr zurückhaltend[211]. Durch diese Zurückhaltung verhindert der Straßburger Gerichtshof, daß er in die Rolle einer Superrevisionsinstanz für alle Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gedrängt wird. Das Bundesverfassungsgericht faßt die formellen Grundrechtsschranken bekanntlich deutlich strenger. Besonders klar läßt sich das an der Rechtsprechung ablesen, die aus Art. 2 I GG ein Allgemeines Freiheitsrecht ableitet[212]. Solch ein allgemeines Recht hat unvermeidlich auch sehr weite materielle Schranken. Seine praktische Wirkung besteht deshalb vor allem darin, Verletzungen objektiven Verfassungsrechts zu subjektivieren, also der Verfassungsbeschwerde zugänglich zu machen.

Diese Entscheidung ist schon unter dem Grundgesetz richtig. Im Gemeinschaftsrecht ist sie noch besser begründet. Da der Gemeinschaftsgesetzgeber nur so schwach demokratisch legitimiert ist[213], besteht auch kein Grund zu seiner Schonung. Im Gegenteil wird die Gemeinschaft als Rechtsgemeinschaft gestärkt und gewinnt zusätzliche Legitimität, wenn auch die Bürger Kompetenzüberschreitungen vor den Gerichtshof bringen können. Wegen der fundamentalen Bedeutung der Pressefreiheit für ein demokratisches Gemeinwesen gilt das erst recht für Grundrechtsbeschwerden der Verlage. Die formellen Grundrechtsschranken werden dadurch zu dem dogmatischen Instrument, um den Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung und das Subsidiaritätsprinzip als Maßstäbe des Grundrechtsschutzes zu etablieren.

Der Entwurf des Präsidiums geht für die materiellen Grundrechtsschranken einen scheinbar eleganten, im Ergebnis aber wenig ratsamen Weg. Art. H.2 II 2 stellt zunächst alle Freiheitsrechte einheitlich unter die Garantie von Wesensgehalt und Verhältnismäßigkeit und lehnt sich dabei an eine Formulierung an, die sich vielfach in der Europäischen Menschenrechtskonvention findet. Die Gemeinschaft ist auf die Maßnahmen beschränkt, „die für den Schutz legitimer Interessen in einer demokratischen Gesellschaft erforderlich sind“[214]. Art. H.2 II 3 erstreckt überdies die Schranken der parallelen Rechte aus der Europäischen Menschenrechtskonvention. Art. H.4  legt überdies fest, daß keine Vorschrift der Grundrechtscharta als Beschränkung des Schutzes interpretiert werden darf, den internationale Übereinkommen und insbesondere die Menschenrechtskonvention vermitteln.

Für allgemeine Schranken scheint zu sprechen, daß die Straßburger Organe die materiellen Schranken der Menschenrechte in ihrer Rechtsprechung trotz unterschiedlichem Wortlaut immer stärker aneinander angenähert haben[215].Sieht man näher hin, führt der Vorschlag allerdings in einen dogmatischen Irrgarten. Schon nach ihrem Wortlaut sind die Grundrechte der Charta und die parallelen Menschenrechte nicht vollständig identisch. So läßt der Entwurf des Präsidiums etwa – in der Sache ganz zu Recht – die verwirrende Rundfunkklausel aus Art. 10 I 3 EMRK weg[216]. Sobald die Auslegung der Grundrechtscharta einem europäischen Gericht überantwortet wird, werden sich selbst bei gleichem Wortlaut Unterschiede ergeben. Die Regelungstechnik des Entwurfs ist deshalb die Einladung an jeden findigen Anwalt, auf dem Klavier des doppelten Geltungsgrunds bzw. wegen Art. H.2 II 3 der doppelten Schranken zu spielen. Ganz läßt sich das ohnehin nicht verhindern. Wenn aber allein die Menschenrechtskonvention benannte Schranken kennt, wird es in nahezu jedem praktischem Fall zur doppelten Grund- und Menschenrechtsprüfung kommen. Stimmt die Umschreibung des Schutzbereichs eines Rechts in der Menschenrechtskonvention und in der Charta nicht vollständig überein, kann es überdies zu Qualifikationsstreitigkeiten kommen. Das ist auch dann zu bedenken, wenn die Pressefreiheit separat geschützt würde. Denn die Menschenrechtskonvention enthält, wie erwähnt, nur eine allgemeine Meinungsäußerungsfreiheit. Das Problem würde sich aber wohl <994> relativ einfach lösen lassen, indem man die Pressefreiheit der Europäischen Gemeinschaft als einen Teil der Meinungsäußerungsfreiheit im Sinne von Art. 10 EMRK begreift. Dann hätte Art. H.2 II 3 zur Folge, daß der Katalog legitimer Ziele aus Art. 10 II EMRK auch für die Pressefreiheit des Gemeinschaftsrechts gilt.

Wichtiger als dieser rechtstechnische ist aber ein materieller Grund. Die praktische Bedeutung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes steht und fällt mit der Definition des legitimen Ziels. Wenn die Grundrechtsdogmatik dem Gesetzgeber hier Freiheiten einräumt, ist das Verhältnismäßigkeitsprinzip wenig mehr als ein rhetorisches Exerzitium. Ein geeignetes Ziel läßt sich praktisch jeder staatlichen Intervention unterlegen. Das ist schon unter dem Grundgesetz ein Problem von Gewicht. Dort mag man gewisse Freiheiten des Gesetzgebers aber wenigstens noch mit seiner direkten demokratischen Legitimation rechtfertigen. Daran fehlt es, wie mehrfach erwähnt, beim Gemeinschaftsgesetzgeber im wesentlichen[217]. Output-Legitimation für Entscheidungen des Gemeinschaftsgesetzgebers verschaffen allein benannte Grundrechtsschranken.

Aus dem rechtstechnischen und dem verfassungspolitischen Grunde sollte sich die Gemeinschaft deshalb an den benannten Schranken orientieren, die in der Europäischen Menschenrechtskonvention enthalten sind. Das würde der Grundrechtsanwendung auch bei der Konkretisierung helfen. Im Zweifel und solange der Europäische Gerichtshof keine abweichenden Maßstäbe entwickelt hat, könnte die Praxis sich an der differenzierten Rechtssprechung der Straßburger Organe orientieren[218]. Einen weiteren Orientierungspunkt könnten vielleicht auch die „zwingenden Erfordernisse“ bilden, die der Europäische Gerichtshof der Warenverkehrs- und der Dienstleistungsfreiheit entnommen hat[219].

Ein weiteres Problem des deutschen Verfassungsrechts ist in der Europäischen Gemeinschaft dagegen gelöst. Die Unbestimmtheit des legitimen Ziels verkürzt den Grundrechtsschutz in Deutschland deshalb zusätzlich, weil der Gesetzgeber nicht gezwungen ist, die Absichten zu definieren, die er mit seiner Intervention verfolgt[220]. Art. 253 EGV verpflichtet den europäischen Gesetzgeber dagegen, seine Entscheidungen mit Gründen zu versehen. Tatsächlich sind Richtlinien und Verordnungen regelmäßig auch ausführliche Begründungen vorangestellt. An den Zielen, die der Gesetzgeber dort festlegt, muß er sich dann auch bei der Grundrechtsprüfung festhalten lassen. Ein wohlgesonnener Richter kann deshalb nicht nachträglich ein passendes Ziel unterschieben.

Bei der Bestimmung der legitimen Ziele sind schließlich die Besonderheiten von Grundrechten im Mehrebenensystem zu beachten[221]. Der bloße Wille zur Harmonisierung kann als Rechtfertigungsgrund nicht genügen[222]. Das wäre nämlich ein inhaltsleeres Ziel. Jede beliebige Intervention führt zu einem Level Playing Field. Auch die Sachentscheidung des europäischen Gesetzgebers muß deshalb mit dem einschlägigen Grundrecht zu vereinbaren sein. Noch weniger kann genügen, daß ein Kompromiß im Rat oder mit dem Parlament nur durch das Schnüren eines Pakets zu erzielen war. Die Grundrechte sollen ja gerade davor schützen, daß ihre Träger im politischen Prozeß unter die Räder geraten. Das Problem reicht aber noch tiefer. In der normativen ökonomischen Diskussion gilt seit langem nicht mehr als ausgemacht, daß ein Wettbewerb der Institutionen zwischen den Mitgliedstaaten von Nachteil ist[223]. Eine Grundrechtscharta verrechtlicht auch diese Frage. Der Institutionenwettbewerb wird künftig vor den Schranken des zuständigen europäischen Gerichts verhandelt werden müssen.

All das hat für die Presse besondere Bedeutung. Denn in den Mitgliedstaaten ist Pressepolitik zugleich immer auch Verfassungspolitik. Es läßt sich abstrakt nicht bestreiten, daß aus Unterschieden in der Verfassungspolitik der Mitgliedstaaten Handelshindernisse für einen ungehinderten europäischen Pressemarkt entstehen können. Es ist aber mehr als fraglich, ob daraus eine europäische Harmonisierung der nationalen Verfassungspolitiken abgeleitet werden dürfte. Denn den Mitgliedstaaten würde auf diese Weise ja nicht nur ein einzelnes politisches Instrument aus der Hand geschlagen, sondern sie würden zu einer Änderung ihres inneren politischen Systems gezwungen. Damit wäre die Grenze des Art. 6 III EUV überschritten. Diese Vorschrift verpflichtet die Gemeinschaft, die nationale Identität der Mitgliedstaaten zu achten. Einstweilen dürfte sich die Bewertung auch nicht mit Blick auf die Teile der Politik ändern, die in Europa gemacht werden. Richtig ist zwar, daß die Presse auch für das Verhältnis zwischen europäischen Organen und Unionsbürgern die Funktion eines Intermediärs wahrnimmt. Bislang ist eine genuin europäische Presse aber nicht entstanden. Vielmehr wird auch diese Intermediationsaufgabe von der jeweiligen nationalen Presse wahrgenommen. Das entspricht der Erkenntnis, daß die Völker der Mitgliedstaaten noch <995> nicht zu einem europäischen Volk mit einer einheitlichen Identität verwachsen sind[224].

Grundrechtsschutz ist eine Frage von Grad und Maß. Überziehen die Gerichte, findet Gesetzgebung und Verwaltung schließlich nur noch vor ihren Schranken statt. Wiederum hat dieses Anliegen allerdings gegenüber dem europäischen Gesetzgeber weniger Gewicht als gegenüber den nationalen Gesetzgebern. Da er nur ganz schwach demokratisch legitimiert ist, darf, ja muß der Grundrechtsschutz strikter ausgestaltet werden[225]. Der Straßburger Gerichtshof hat für diese Aufgabe ein elegantes dogmatisches Instrument entwickelt, die Margin of Appreciation[226]. Art. H.2 II 2 des Präsidiumsentwurfs der Grundrechtscharta bezieht sich ausdrücklich auf diese Rechtsprechung. Denn die Vorschrift schließt mit dem Tatbestandsmerkmal „in einer demokratischen Gesellschaft erforderlich“. Genau daraus hat der Straßburger Gerichtshof seine Doktrin entwickelt.

Die Margin of Appreciation leistet noch mehr. Sie nimmt all die Topoi auf, mit deren Hilfe das Schutzniveau eines Grundrechts differenziert werden kann. Das nutzen die Straßburger Organe etwa, um kommerziellen Äußerungen geringeren Schutz zu gewähren als ideellen[227]. Umgekehrt sind die Medien um so stärker geschützt, je mehr zugleich auch ihre demokratische Aufgabe der Vermittlung zwischen Staat und Gesellschaft beeinträchtigt oder gefährdet wird[228].

Das Konzept der Margin of Appreciation erlaubt außerdem, das Schutzniveau nach Maßgabe der jeweiligen kulturellen Prägung und Regulierungstradition zu differenzieren[229]. Für die Gemeinschaftsgrundrechte hat das scheinbar kaum eine Bedeutung. Denn für das autonome Handeln der Mitgliedstaaten sollen sie ja ohnehin nicht gelten. Die nationale Differenzierung des Schutzniveaus hilft aber einmal zur Rechtfertigung von Unterschieden beim Vollzug von Gemeinschaftsrecht durch die Mitgliedstaaten. Auch eine europäische Grundrechtscharta würde die Gemeinschaft also nicht dazu zwingen, den Vollzug ihres Rechts rigoros zu vereinheitlichen. Vor allem liefert die regionale Differenzierung des Schutzniveaus aber die Rechtfertigung dafür, daß die Gemeinschaft den Mitgliedstaaten Regelungsspielräume beläßt oder im Bereich ihrer ausschließlichen Zuständigkeit erst eröffnet.

Schließlich hilft die Margin of Appreciation noch zur Bewältigung eines letzten Problems. Allen Lippenbekenntnissen in den Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs zum Trotz spielen die Grundrechte als Grenze für den Gemeinschaftsgesetzgeber bisher praktisch keine Rolle. Eine rechtlich verbindliche und gerichtlich durchsetzbare Grundrechtscharta verlangt den Gemeinschaftsorganen deswegen eine erhebliche Veränderung ihres Verhaltens und ihrer Mentalität ab. Das wird nicht von heute auf morgen zu bewerkstelligen sein. Gegenüber den Mitgliedstaaten der Menschenrechtskonvention hat der Straßburger Gerichtshof die Margin of Appreciation deshalb als Hilfsmittel genutzt, um den Grundrechtsstandard nicht abrupt, sondern schrittweise anzuheben[230]. Gegenüber den Gemeinschaftsorganen hat dieses Anliegen allerdings geringeres Gewicht als gegenüber den Mitgliedstaaten der Menschenrechtskonvention. Wegen der geringen demokratischen Legitimation des europäischen Gesetzgebers geht es im wesentlichen nur um ein pragmatisches Problem. Wenn der Europäische Gerichtshof bei der Anwendung der Grundrechtscharta zu forsch vorangeht, provoziert er vielleicht Widerstand oder riskiert gar, daß der Rechtsschutz bei der nächsten Vertragsänderung wieder eingeschränkt wird.

Solche Vorsicht ist auch deshalb angeraten, weil die politischen Organe der Gemeinschaft sonst einen Anreiz erhalten, den neuen Grundrechtsschutz zu umgehen. Dazu gibt es viele Möglichkeiten. Wo das zulässig ist, können sie von der Verordnung zur Richtlinie übergehen und die grundrechtlich problematischen Entscheidungen den Mitgliedstaaten überlassen. Je geringer der Grundrechtsschutz in einem Mitgliedstaat ausgestaltet ist, desto größere Freiräume entstehen dadurch. Die Gemeinschaft könnte schließlich Politiken sogar ganz offen renationalisieren. Die zweite Ausweichstrategie setzt an den Handlungsformen an. Die Gemeinschaft kann sich darauf beschränken, rechtlich unverbindliche Guidelines zu veröffentlichen[231]. Sie kann bloß noch mit Regulierung drohen und darauf setzen, daß die Verbände ausgehandelte Regeln in ihrem Inneren durchsetzen[232]. Sie kann sich auch, wie beim Ököaudit oder beim Datenschutzaudit, darauf beschränken, die Unternehmen zur Selbstkontrolle anzuhalten.

<996> Für solch einen Wechsel der Handlungsform gibt es natürlich nicht nur strategische Gründe. Auch die nationalen Grundrechtsordnungen haben noch keine wirklich befriedigenden Lösungen für den Grundrechtsschutz solcher bloß vom Staat veranlaßter gesellschaftlicher Macht gefunden. Würde sich der Grundrechtsschutz allein auf die staatliche Einwirkungshandlung erstrecken, wäre er weitgehend wirkungslos. Oft fehlt es sogar an förmlichem staatlichen Handeln. Der Staat beschränkt sich auf eine Politik der hochgezogenen Augenbraue. Auch wo er seine Versprechungen oder Drohungen formalisiert, liefe ein Grundrechtsschutz aus justizpolitischen Gründen weitgehend leer, der sich allein hierauf erstreckt. Denn er bringt das zur Grundrechtsanwendung berufene Gericht in eine unmögliche Lage. Es steht vor einer Alles oder Nichts – Entscheidung. Es muß die staatliche Einwirkung entweder passieren lassen oder dem Staat sein Lock- oder Drohmittel ganz aus der Hand schlagen.

An dieser Stelle kann die Grundrechtsdogmatik nicht stehen bleiben. Sie müßte dann zusehen, wie aus der durch Grundrechte kontrollierten staatlichen Macht vom Staat veranlaßte, durch Grundrechte aber nicht mehr kontrollierte gesellschaftliche Macht wird. Theoretisch ist Abhilfe auf drei Wegen möglich. Auf dem ersten Weg würde auch die vom Staat veranlaßte gesellschaftliche Macht für die Zwecke der Grundrechtsanwendung dem Staat zugerechnet. Dann würden die Grundrechte die Trennung zwischen Staat und Gesellschaft in diesen Fällen aber aufheben. Der zweite Weg ist ein Klassiker der Grundrechtsdiskussion: die Drittwirkung der Grundrechte. Auch das vom Staat veranlaßte gesellschaftliche Handeln wird in dieser Vorstellung nicht zu staatlichem. Es werden nur die für den Staat geltenden Maßstäbe hierauf erstreckt. Derselbe Gedanke liegt auch dem Verwaltungsprivatrecht zugrunde. Die Grundrechtsdiskussion der vergangenen Jahrzehnte war gegenüber der Drittwirkungslehre aber zurecht zurückhaltend. Sie macht zwar nicht dogmatisch, wohl aber funktionell gesellschaftliches wieder zu staatlichem Handeln. Auch dann, wenn gesellschaftliche Macht nicht aus der Gesellschaft heraus entsteht, sondern auf staatliche Veranlassung, sind Schutzpflichten deshalb die angemessene Lösung. Das gesellschaftliche Verhalten kommt nicht direkt in den Geltungsbereich der Grundrechte. Die Grundrechte verpflichten den Staat aber, dem Mißbrauch gesellschaftlicher Macht nicht einfach zuzusehen. Das gilt in besonderem Maße, wenn er, wie in den hier betrachteten Fällen, selbst erst für die Entstehung der gesellschaftlichen Macht gesorgt hat.

Den deutschen Grundrechten entnimmt das Bundesverfassungsgericht seit langem Schutzpflichten[233]. Auch der Straßburger Gerichtshof geht so vor[234]. Dazu hat er insbesondere das Recht aus Art. 8 I EMRK auf Achtung des Privatlebens genutzt[235]. Art. 12 des Präsidiumsentwurfs der Grundrechtcharta enthält eine Norm, die sich eng an Art. 8 I EMRK anlehnt[236]. Es liegt nahe, daß der Europäische Gerichtshof an diese Tradition anknüpft, wenn ihm die Anwendung europäischer Grundrechte übertragen wird[237].

In ein Mehrebenensystem sind Schutzpflichten allerdings schwerer zu integrieren als Abwehrrechte[238]. Zunächst sind auch hier die Zurechnungsregeln zu beachten[239]. Folgt aus den gemeinschaftlichen Grundrechten eine Pflicht zur Gesetzgebung, ist sie von den Organen der Gemeinschaft zu erfüllen, nicht von den Mitgliedstaaten. Eine gemeinschaftsrechtliche Schutzpflicht der Mitgliedstaaten kommt nur dann in Betracht, wenn sie gerade durch den Vollzug des Gemeinschaftsrechts zu erfüllen ist. Dazu könnte es insbesondere kommen, wenn die Gemeinschaft den Vollzug ihres Kartellrechts wirklich weitgehend den Mitgliedstaaten überträgt[240].

Gewichtiger ist die zweite Besonderheit. Sie wird im Vergleich zu einem föderalen Staat deutlich. Nehmen wir an, daß die Bundesverfassung Grundrechte enthält, die für den gesamten Staat gelten. Entnimmt das Verfassungsgericht diesen Grundrechten eine Schutzpflicht, ändert das nichts an der föderalen Kompetenzverteilung. Fällt der Gegenstand in die Gesetzgebungs- oder Verwaltungskompetenz der Gliedstaaten, sind sie auch Adressaten der Schutzpflicht.

Auch im Verhältnis von Gemeinschaft und Mitgliedstaaten dürfen grundrechtliche Schutzpflichten die Kompetenzordnung nicht verändern. Dieser Satz hat nur viel einschneidendere Wirkungen als in einem föderalen Staat. Er entscheidet regelmäßig nicht nur darüber, wer die Schutzpflicht erfüllt, sondern ob sie überhaupt erfüllt wird. Das liegt an der Eigenart von Grundrechten im Mehrebenensystem[241]. Nicht nur dem Gemeinschaftsgesetzgeber fehlt das Monopol, sondern auch dem Gemeinschaftsgrundrecht. Der vollständige Grundrechtsschutz des Individuums setzt sich in diesem Mehrebenensystem erst aus den Gemeinschaftsgrundrechten und den Grundrechten der nationalen Verfassungen <997> sowie prozessual aus der Verfassungsbeschwerde an ein europäisches Gericht und an das nationale Verfassungsgericht zusammen.

Im Ergebnis kann es deshalb zu Schutzlücken kommen. Sie ergeben sich, wenn die Grundrechte oder die Möglichkeiten zu ihrer Durchsetzung in einem Mitgliedstaat weniger weit gehen oder anders ausgestaltet sind als in der Gemeinschaft. Das führt zu einer letzten Besonderheit. An sich sind die Kompetenzen zwischen Gemeinschaft und Mitgliedstaaten nach einem anderen Prinzip verteilt als die Kompetenzen von Bund und Ländern unter dem Grundgesetz. Das Grundgesetz verteilt Kompetenzen nach Materien. Die Kompetenzen der Gemeinschaft sind dagegen funktional gedacht. Die Gemeinschaft ist zuständig, wenn das erforderlich ist, um eines der Ziele zu erfüllen, die ihr der EG-Vertrag überträgt.

Dieser Gedanke darf jedoch auf die Schutzpflichten nicht übertragen werden, die den Gemeinschaftsgrundrechten entnommen werden. Denn als Abwehrrechte müssen die Gemeinschaftsgrundrechte umfassend sein. Sie müssen den Bürgern gerade auch dort helfen, wo die Gemeinschaft in Lebensbereiche eingreifen will, deren Regelung dem nationalen Gesetzgeber zusteht. Auch als Schutzpflichten sind die Gemeinschaftsgrundrechte also kein versteckter Kompetenztitel. Vielmehr beschränken sie den Handlungsfreiraum der Gemeinschaft, dort wo die Verträge ihn überhaupt eröffnet haben. Anders gewendet: aus den Gemeinschaftsgrundrechten folgen nie unbedingte Schutzpflichten. Vielmehr geht es immer nur um eine Pflicht zum Einschreiten, falls der Gemeinschaft aus einem anderen Grunde die Zuständigkeit zusteht, etwa zur Verwirklichung des Binnenmarkts.

2. Schutz der Verlage durch andere Grundrechte

Die Verlage können sich nicht nur mit Hilfe der Pressefreiheit gegen europäische Hoheitsakte zur Wehr setzen. Vielmehr steht ihnen zugleich eine ganze Liste anderer Grundrechte zu Gebote, die in den vorliegenden Entwürfen enthalten sind. Im einzelnen sind das die Informationsfreiheit (a), Informationsansprüche (b) und der Datenschutz (c), die Berufsfreiheit (d) und das Eigentum (e), der Schutz der Geschäftsräume (f) und der Vertraulichkeit (g), die strafrechtlichen Grundrechte (h), der Gleichheitssatz (i) und die demokratischen Grundrechte (j).

Wir hatten gesehen, daß ihnen die Pressefreiheit einen weit gespannten Schutz verschafft, der insbesondere auch die vorbereitenden journalistische Tätigkeit und den Absatz an Abonnenten und Werbekunden umfaßt. Letztlich führen alle im folgenden betrachteten Grundrechte deshalb dazu, daß ein und derselbe Akt der Gemeinschaft an mehreren Grundrechte zugleich gemessen werden muß. Dieser Umstand bietet der Presse aber nicht nur Sicherheit vor – unangebrachten – restrikten Interpretationen der Pressefreiheit. Wenn der Staat in mehrere Grundrechte eines Verlages zugleich eingreift, erhöht das vielmehr auch das Schutzniveau[242]. Die Waagschale neigt sich bei der Verhältnismäßigkeitsprüfung früher zu Gunsten der Verlage.

Art. 15 des Präsidiumsentwurfs schützt nicht nur die Meinungsfreiheit, sondern auch die Freiheit, „Informationen ohne behördliche Eingriffe und ohne Rücksicht auf Staatsgrenzen zu empfangen“[243]. Dieses Recht soll jedermann zustehen, also auch den Verlagen. Es stellt ein Abwehrrecht dar, schützt also vor staatlichen Eingriffen in Kommunikationsvorgänge[244]. Die Recherchetätigkeit der Presse ist also nicht nur als Vorbereitungshandlung für spätere Meinungsäußerungen geschützt[245], sondern auch unmittelbar.

Art. 14 des Präsidiumsentwurfs lautet:

„Jeder Unionsbürger und jede Unionsbürgerin sowie jede Person mit Wohnsitz in der Union hat das Recht auf Zugang zu Dokumenten der Organe der Europäischen Union. Die Ausübung dieses Rechts erfolgt unter den in Artikel 255 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft vorgesehenen Bedingungen“[246].

Dieses Recht schützt auch die Presse. Der Abgeordnete Meyer will darüber hinaus einen Auskunftsanspruch der Presse in der Grundrechtscharta verankern[247]. Das würde der Rechtslage nach den deutschen Landespressegesetzen entsprechen. Ob für solch eine Sonderregel Bedarf besteht, hängt von der Ausgestaltung der Bedingungen für den allgemeinen Informationsanspruch ab. In der Grundtendenz ist die Gemeinschaft sehr viel großzügiger als deutsche Behörden und Gerichte. Sie folgt im Grundsatz der skandinavischen und der amerikanischen Tradition[248].

Art. 15 des Präsidiumsentwurfs soll lauten:

„Jede natürliche Person hat Anspruch auf Schutz ihrer personenbezogenen Daten“[249].

Zur Begründung verweist der Entwurf auf Art. 286 EGV. Auch dort ist der Schutz auf natürliche Personen <998> beschränkt. Dagegen ist solange nichts einzuwenden, wie der Schutz von Geschäftsgeheimnissen durch andere Grundrechte gesichert wird.

Sehr viel problematischer ist der ausgesprochen schwache Schutz der Berufsfreiheit. Die einschlägige Vorschrift des Präsidiumsentwurfs findet sich nicht bei den Freiheitsrechten, sondern bei den sozialen und wirtschaftlichen Rechten. Art. II lautet:

„Jede Person hat das Recht, ihren Beruf und ihr Gewerbe frei zu wählen und auszuüben, unbeschadet der die Freizügigkeit von Personen betreffenden Bestimmungen des Vertrages“[250].

Das entspricht zwar dem Recht des Europarats. Auch die Europäische Menschenrechtskonvention enthält keine Garantie der Berufs- und Gewerbefreiheit. Berufsbezogene Rechte gibt es nur in der Europäischen Sozialcharta[251]. Das widerspricht aber der Verfassungstradition vieler Mitgliedstaaten[252]. Vor allem würde die Europäische Grundrechtscharta damit aber hinter die ständige Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu den ungeschriebenen Grundrechten des Gemeinschaftsrechts zurückfallen[253].

Bislang äußert sich der Präsidiumsentwurf weder zu den Schranken der Sozialrechte noch zu den Mechanismen für ihre Durchsetzung. Anzuerkennen ist zwar das Bemühen des Präsidiums, den bestenfalls justitiablen Kern solcher Rechte herauszuschälen[254]. Trotzdem ist der Stellenwert der Berufsfreiheit viel prekärer, wenn sie nicht als Freiheits-, sondern nur als Sozialrecht garantiert ist. Die systematische Stellung könnte außerdem dazu verführen, den persönlichen Schutzbereich des Grundrechts eng zu fassen und es nur natürlichen Personen zuzugestehen.

Es kann kein Trost sein, daß die Folgen für die Presse weniger gravierend wären als für andere Branchen. Wir hatten ja schon gesehen, daß auch das ökonomische Substrat zum Schutzbereich der Pressefreiheit gehört[255]. Der Vergleich zum amerikanischen Verfassungsrecht zeigt, daß dies eine stabile dogmatische Grundlage für einen Schutz auch der ökonomischen Seite der Presse darstellen kann[256]. Gewiß ist das aber nicht. Es steht zu befürchten, daß der schwächere Schutz der Berufsfreiheit als Argument für eine restriktive Interpretation der Pressefreiheit instrumentalisiert wird.

Art. 16 des Präsidiumsentwurfs lautet:

„Jede Person hat das Recht auf Achtung ihres Eigentums. Niemandem darf sein Eigentum entzogen werden, es sei denn aus Gründen des öffentlichen Interesses und nur in Fällen und unter Bedingungen, die durch Gesetz vorgesehen sind, sowie gegen eine angemessene [,vorherige] Entschädigung“[257].

Das entspricht der Verfassungstradition der Mitgliedstaaten[258], der Grundrechtsrechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs[259] sowie Art. 1 des 1. Zusatzprotokolls zur Europäischen Menschenrechtskonvention. Wiederum wäre der Grundrechtsschutz der Verlage letztlich auch mit Hilfe einer weit interpretierten Pressefreiheit zu bewerkstelligen. Der zusätzliche Schutz des Eigentums deckt aber die ökonomische Flanke. Insbesondere erschwert er Eingriffe in den Bestand des Vermögens. Richtigerweise sollte dazu auch das Unternehmen als lebende Einheit gehören[260]. Greift ein Hoheitsakt der Gemeinschaft zugleich in die Pressefreiheit und in das Eigentumsgrundrecht ein, erhöht das das Schutzniveau der Grundrechte.

Nach Art. 8 II des Präsidiumsentwurfs ist „die Achtung [...] der Wohnung [...] gewährleistet“[261]. Für deutsche Ohren klingt das zureichend. Das Bundesverfassungsgericht legt den Begriff der Wohnung in Art. 13 I GG bekanntlich weit aus und rechnet auch Geschäftsräume dazu[262]. Der Europäische Gerichtshof hat den Grundrechtsschutz der Geschäftsräume im Hoechst-Urteil jedoch ausdrücklich verneint[263]. Auch die – mittlerweile aufgelöste – Europäische Menschenrechtskommission war lange Zeit zweifelnd[264]. Mittler- <999> weile hat der Menschenrechtsgerichtshof die Büroräume eines Rechtsanwalts jedoch in den Schutz von Art. 8 EMRK einbezogen[265]. Deshalb wäre es ratsam, daß die Geschäftsräume in Art. 8 II der Konvention ausdrücklich erwähnt werden. Dann könnte sich die Presse gegen die Durchsuchung einer Redaktion nicht bloß mit Hilfe der Pressefreiheit verteidigen. Die Redaktionsräume wären also nicht bloß deshalb grundrechtlich geschützt, weil sie zur Vorbereitung der publizistischen Tätigkeit der Presse dienen[266].

Ganz parallele Fragen stellen sich auch beim Vertraulichkeitsschutz. Nach Art. 8 II des Präsidiumsentwurfs ist auch „die Achtung der Privatsphäre [...] und der Vertraulichkeit des Post- und Fernmeldeverkehrs ungeachtet des Informationsträgers [...] gewährleistet“[267]. Ein wohlwollender Gerichtshof könnte aus diesem Wortlaut angemessene Schlüsse ziehen. Er könnte insbesondere zur „Privatsphäre“ auch die Binnensphäre eines Unternehmens rechnen und die „Vertraulichkeit“ auch für die geschäftliche Kommunikation garantieren. Ersteres hat vor allem für das Innenverhältnis zwischen Verlagsleitung und Journalisten Bedeutung, letzteres vor allem für das Verhältnis der Journalisten zu den Informanten. Letztlich ließe sich dieser Schutz wiederum auch mit Hilfe der Pressefreiheit bewerkstelligen[268]. Besser wäre es aber, wenn auch diese Punkte in dem Grundrechtskatalog ausdrücklich klargestellt würden.

Der Präsidiumsentwurf folgt der Tradition der Europäischen Menschenrechtskonvention und enthält eine Vielzahl von Rechten für das Strafverfahren[269]. Ihre unmittelbare Bedeutung ist für das Gemeinschaftsrecht einstweilen gering. Denn der Gemeinschaft fehlt die eigene Strafgewalt. Auch der Einfluß des Gemeinschaftsrechts auf das nationale Strafrecht war bislang gering. Das könnte sich in der Zukunft allerdings einmal ändern. Dann möchten auch diese Garantien Bedeutung für die Presse erhalten.

In Art. 18 des Präsidiumsentwurfs heißt es: „Alle Menschen sind vor dem Recht gleich“[270]. Das entspricht der Verfassungstradition der Mitgliedstaaten[271] und der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu den ungeschriebenen Grundrechten des Gemeinschaftsrechts[272]. In der Europäischen Menschenrechtskonvention fehlt dagegen ein allgemeiner Gleichheitssatz. Art. 14 EMRK schützt nur vor der Ungleichbehandlung im sachlichen Anwendungsbereich benannter Freiheitsrechte[273]. An dieser abweichenden Tradition liegt es wohl, daß die vorliegenden Entwürfe ein ganzes Verwirrspiel von Gleichheitsrechten enthalten. Zunächst enthält Art. 19 I des Präsidiumsentwurfs eine Liste von (absoluten?) Diskriminierungsverboten und Art. 19 II das Gebot der positiven Diskriminierung zugunsten der Frauen[274]. Art. I des Präsidiumsentwurfs der Sozialrechte verbietet für diese Rechte die Ungleichbehandlung[275]. Schließlich heißt es in Art. J des Präsidiumsentwurfs der Bürgerrechte:

„Im Anwendungsbereich des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft ist unbeschadet der Bestimmungen dieses Vertrages jede Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit verboten“[276].

Wenn sich der Konvent nicht entschließen kann, einen einheitlichen, für sämtliche Grundrechtsbelange geltenden Gleichheitssatz zu schaffen, sollte er zumindest das Verhältnis dieser Gleichheitssätze zueinander klarstellen.

In Art. B des Präsidiumsentwurfs der Bürgerrechte heißt es zu den politischen Parteien:

„Sie tragen dazu bei, ein europäischen Bewußtsein herauszubilden und den politischen Willen der Bürger und Bürgerinnen der Union zum Ausdruck zu bringen“[277].

Nicht nur die Parteien, auch die Medien sind Intermediäre zwischen Staat und Bürger. Das paßt auch für das Verhältnis zwischen den Gemeinschaftsbürgern und der europäischen Hoheitsgewalt[278]. Gleichwohl empfiehlt es sich nicht, die Presse an dieser Stelle zu erwähnen. Die Presse braucht diesen Schutz ebenso wenig wie eine ausdrückliche institutionelle Garantie. Die Gefahr ist groß, daß er ihr schließlich nicht nützen, sondern schaden würde. Die Rundfunkrechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts belegt, daß das Individualgrundrecht schließlich nur noch nach Maßgabe seiner demokratischen Nützlichkeit gewährt werden könnte[279].

Wenn die europäische Hoheitsgewalt die Presse treffen will, braucht sie den Eingriff nicht notwendig an den Verlag zu adressieren. Sie kann statt dessen auch die Freiheit von Journalisten, Nachrichtenagenturen, Lesern, Werbetreibenden oder Financiers beeinträchtigen. Da die Pressefreiheit auch vor mittelbaren Eingriffen schützt[280], kann sich die Presse auch dagegen zur Wehr setzen. Die genannten Personengruppen sind aber auch selbst Grundrechtsträger. Oft gilt auch der spiegelbildliche Zusammenhang: ein Eingriff, der an die Verlage adressiert ist, greift mittelbar zugleich in die Grundrechte dieser Grundrechtsträger ein[281]. Diese Zusammenhänge haben vor allem prozessuale Bedeutung. Wenn eine europäische Verfassungsbeschwerde geschaffen würde, könnte sie von jedem dieser Grundrechtsträger eingelegt werden. Daß nicht nur der Verleger beeinträchtigt ist, sondern weitere Klassen von Grundrechtsträgern, erhöht außerdem das Schutzniveau der Grundrechte[282].

Die Presse steht nicht nur in einem Spannungsfeld zum Staat, sondern auch zu anderen Grundrechtsträgern. Daß die Grundrechtscharta viele dieser Personen schützt, etwa die Ehre als Schutzgut gesondert ausweist, darf aber nicht mißdeutet werden. Auch soweit aus den europäischen Grundrechten Schutzpflichten folgen[283], erweitern sich die Kompetenzen der Gemeinschaft nicht. Die meisten der potentiellen Grundrechtskonflikte werden aus diesem Grunde nicht aktuell. Die Zuständigkeit zu ihrer Bewältigung bleibt bei den Mitgliedstaaten.

Vorsorglich müssen die europäischen Grundrechte gleichwohl so ausgestaltet werden, daß ein gerechter Ausgleich der widerstreitenden Belange möglich wird, sollte die Gemeinschaft für einen Teilbereich zuständig sein oder werden. Praktisch kommt es darauf an, daß die Schranken der widerstreitenden Grundrechte so ausgestaltet sind, daß die Gemeinschaft sie grundsätzlich zu Gunsten der Presse beschränken darf.

Nach dem augenblicklichen Stand der Entwürfe ist das im Prinzip schon deshalb gewährleistet, weil Art. H.2 II 2 ja Grundrechtseingriffe zur Verfolgung jedes legitimen Ziels zuläßt. Der genaueren Überprüfung bedürfen aber die Schranken der Europäischen Menschenrechtskonvention, auf die Art. H.2 II 3 und Art. H.4 verweisen. Daß die Presse dort nirgends ausdrücklich erwähnt ist, ist unschädlich. Es muß aber zumindest sichergestellt sein, daß überall ein Vorbehalt für die „Rechte anderer“ vorhanden ist. Darauf wäre auch zu achten, wenn sich der Grundrechtskonvent doch noch entschließt, selbst allen Grundrechten benannte Schranken zuzuweisen. Vorsorglich wollen wir im folgenden die vornehmlich in Betracht kommenden Rechte deshalb durchmustern.

Die eingangs geschilderten Konflikte aus dem Pressearbeitsrecht[284] könnten sich am Verhältnis der Pressefreiheit zu zwei anderen Grundrechten entzünden. Der menschenrechtliche Kern des Problems ist in der Gewissensfreiheit angesprochen, die Art. 14 des Präsidiumsentwurfs schützt[285]. Im übrigen wird der Tendenzschutz gegen die Arbeitnehmerrechte abzusichern sein, die als soziale Rechte geschützt sind. Nach dem Präsidiumsentwurf gehört dazu die Pflicht zur Unterrichtung und Anhörung der Arbeitnehmer bei Entscheidungen über die Arbeitsbedingungen und die Arbeitsumwelt, Art. III; das Verbot, aus der Zugehörigkeit zu beruflichen oder gewerkschaftlichen Organisationen persönliche oder berufliche Nachteile abzuleiten, Art. IV (1) 2; das Recht, „auf Ebene der Union nach Maßgabe der einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten Tarifverträge auszuhandeln und zu schließen“, Art. IV (2); das Recht, gegebenenfalls auch auf Ebene der Union kollektive Maßnahmen zu ergreifen, die das Streikrecht einschließen“, Art. IV (3); das Recht auf sichere und gesunde Arbeitsbedingungen, Art. VII; das Verbot, Arbeitnehmer ohne triftigen Grund zu entlassen, Art. IX[286]. Keines dieser Rechte enthält einen Vorbehalt für den Tendenzschutz. Ohne Tendenzschutz kann die Presse ihre demokratische Funktion als Intermediär zwischen Staat und Bürger aber nicht wirksam erfüllen[287]. Das Schutzniveau der Pressefreiheit ist deshalb hoch[288].  Über den Vorbehalt der Rechte anderer kann es auch den arbeitsrechtlichen Grundrechten entgegengehalten werden.

Auch der eingangs geschilderte Streit um das Medienprivileg im Datenschutz läßt sich als Grundrechtskonflikt formulieren. Der Präsidiumsentwurf sieht in Art. 15 ein eigenes Grundrecht auf Datenschutz vor[289]. Nach Art. 12 des Entwurfs hat jede Person überdies „Anspruch auf Achtung [...] ihrer Kommunikation“[290]. Die Straßburger Organe rechnen unter die Parallelvorschrift des Art. 8 I EMRK auch die informationelle Selbstbestimmung[291]. Diese Grundrechte müssen aber so ausgestaltet werden, daß die Presse imstande bleibt, ihre publizistische Aufgabe zu erfüllen.

Der Konflikt um die Tabakwerbung ist nicht nur ein Streit um Grundrechte, sondern auch um die Kompeten- <1001> zen der Gemeinschaft. Eine allgemeine Kompetenz zum Schutz der Volksgesundheit hat der EG-Vertrag der Gemeinschaft nicht eingeräumt[292]. Daran ändert auch die Grundrechtscharta nichts[293]. Schon aus diesem Grunde kann aus dem Recht auf körperliche und psychische Unversehrtheit, das in Art. 3 I des Präsidiumsentwurfs enthalten ist[294], keine neue Rechtfertigung für das vollständige Verbot der Tabakwerbung abgeleitet werden.

Bei den übrigen Konflikten um das Werberecht der Gemeinschaft[295], spielt das Kompetenzargument dagegen eine geringere Rolle. Die Gemeinschaft hat zwar nach Art. 153 EGV nur begrenzte Kompetenzen für den Verbraucherschutz. Die Angleichung des Verbraucherschutzrechts der Mitgliedstaaten dient regelmäßig aber zugleich der Verwirklichung des Binnenmarkts. Die einschlägigen Richtlinien sind deshalb typischerweise auch auf Art. 95[296] oder auf Art. 47 II EGV[297] gestützt. Bislang enthält der Präsidiumsentwurf allerdings kein ausdrückliches Recht auf Verbraucherschutz. Das Sekretariat der Konvention hat den Verbraucherschutz aber in die Liste der Fragen aufgenommen, über die noch zu reden sein wird[298].

Wenn es zu einem Grundrecht auf Verbraucherschutz kommen sollte, könnte die Gemeinschaft auch versuchen, dieses Grundrecht als Rechtfertigung für ihre Harmonisierung des Vertriebsrechts einzusetzen[299].

Sollte die Gemeinschaft beabsichtigen, gegen die nationale Presseförderung vorzugehen[300], wäre zunächst einmal die Kompetenz sorgfältig zu prüfen. Die Absicht, den Wettbewerb vor Verzerrungen zu schützen, läßt sich auch als Grundrechtskonflikt zwischen dem begünstigten Unternehmen und der Berufsfreiheit aus Art. II des Präsidiumsentwurfs der sozialen Rechte[301] und zu dem Gleichheitssatz formulieren[302]. Mit den gleichen Argumenten lassen sich auch Konflikte aus der Anwendung des europäischen Kartellrechts grundrechtlich reformulieren[303].

Falls sich die Gemeinschaft in der Zukunft entschließen sollte, die nationalen Normen über Presseinhalte zu harmonisieren[304], könnte sie versuchen, auch die neuen Grundrechte als Rechtfertigung zu bemühen. Eine genuine Kompetenz zu einer europäischen Pressepolitik steht ihr allerdings nicht zu. Sie könnte aber versuchen, wie schon beim Werberecht, auch dafür ihre Binnenmarktkompetenzen zu nutzen und sich zur Unterstützung auf Schutzpflichten aus der Grundrechtscharta zu berufen. Wir hatten dargelegt, warum das dogmatisch wie rechtspolitisch falsch wäre[305].  Wie sonst auch ist diese Untersuchung aber vom Vorsichtsprinzip geleitet.

Das Angebot an einschlägigen Grundrechten ist reichhaltig. Im Zentrum steht Art. 12 des Präsidiumsentwurfs:

„Jede Person hat Anspruch auf Achtung ihres Privatlebens, ihrer Ehre, ihrer Wohnung sowie ihrer Kommunikation“[306].

Bemerkenswert ist vor allem der ausdrückliche Schutz der Ehre. Der Entwurf weicht insofern bewußt von Art. 8 I EMRK ab[307]. Überdies schützt Art. 1 des Präsidiumsentwurfs die Würde des Menschen[308]. Art. 3 I des Entwurfs schützt nicht nur die körperliche, sondern auch die „psychische Unversehrtheit“. All das darf nicht als Hindernis für investigativen Journalismus mißdeutet werden.

Auch die Gerichtsberichterstattung könnte zur Grundrechtsfrage gemacht werden. Das war beim ursprünglichen Präsidiumsentwurf der Freiheitsrechte besonders deutlich. Sein Art. 5 sollte die Überschrift tragen: „Recht auf ein gerechtes Verfahren“[309]. Auch im augenblicklich letzten Entwurf heißt es in Art. 8 aber:

„Jede Person hat Anspruch darauf, daß ihre Sache in billiger Weise öffentlich und innerhalb einer angemessenen Frist von einem unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht verhandelt wird“[310].

Art. 9 des Entwurfs legt außerdem die Unschuldsvermutung und den Anspruch auf Achtung der Verteidigungsrechte fest[311].

Schließlich könnte die Gemeinschaft versuchen, eine Harmonisierung der Darstellung von Minderheiten auf Art. 19 des Präsidiumsentwurfs zu stützen. Er lautet:

„(1) Diskriminierungen wegen des Geschlechts, der Rasse, der Hautfarbe oder der ethnischen oder sozialen Herkunft, der Sprache, der Religion oder der Weltanschauung, der Zugehörigkeit zu einer nationalen Minderheit, des Vermögens, der Geburt, einer Behinderung des Alters oder der sexuellen Ausrichtung sind verboten.
(2) Die Union wirkt darauf hin, Ungleichheiten zu beseitigen und die Gleichstellung von Männern und Frauen zu fördern“[312].

Würde der Presse all das zur Auflage gemacht, wäre ihr von Rechts wegen eine Art publizistisches Programm vorgegeben. Ihre publizistische Aufgabe könnte sie nicht mehr erfüllen.

<1002> Art. 15 I des Präsidiumsentwurfs schützt u.a. auch „die Freiheit [...], Informationen und Ideen ohne behördliche Eingriffe und ohne Rücksicht auf Staatsgrenzen zu empfangen und weiterzugeben“[313]. Gäbe es allein diesen Wortlaut, könnte man versuchen, daraus einen Informationsanspruch gegen Private abzuleiten. Zu diesen Privaten könnten dann auch die Verlage gehören. Diese Interpretation liegt jedoch fern, weil Art. 14 des Entwurfs einen expliziten Informationsanspruch enthält. Er richtet sich nur an die Gemeinschaftsorgane[314]. Vor allem läge ein allgemeiner Informationsanspruch gegen Private aber außerhalb des Kompetenzbereichs der Gemeinschaft. Er kann deshalb auch den Gemeinschaftsgrundrechten nicht entnommen werden[315].

Ein letztes Anliegen liegt wieder eindeutig außerhalb der Gemeinschaftskompetenzen[316]. Die geplanten Bürgerrechte können nicht als Begründung genutzt werden, um die Verfassungspolitik der Mitgliedstaaten zu harmonisieren[317]. Das gilt auch für die Harmonisierung von Vorschriften über die Medienkonzentration[318].

Wenn die Europäische Grundrechtscharta schließlich in den EG- oder EU-Vertrag aufgenommen wird, muß auch das dogmatische Verhältnis zwischen den Grundrechten und dem übrigen Primärrecht der Gemeinschaft bewältigt werden. Die Frage hat eine materiellrechtliche und eine prozessuale Seite. Die beiden wichtigsten materiellrechtlichen Probleme haben wir bereits behandelt: Die Grundrechte erweitern die Kompetenzen der Gemeinschaft nicht[319]. Wenn es bei der bisherigen Formulierung bleibt, können die Grundrechte für jedes „legitime Ziel“ beschränkt werden. Dazu würden dann auch die anderen Normen des Gemeinschaftsrechts gehören. Wir haben dargelegt, warum das nicht empfehlenswert ist[320]. Lösungsbedürftig ist aber auch das Verhältnis zwischen Grundfreiheiten und Grundrechten. Die Grundfreiheiten sind nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs unmittelbar anwendbar. Sie werden von den Marktbürgern bislang aber vor allem gegen Handelsbeschränkungen durch die Mitgliedstaaten eingesetzt. Das Schrifttum fordert seit langem, den Grundfreiheiten auch Maßstäbe für das Sekundärrecht der Gemeinschaft zu entnehmen[321]. Gelegentlich hat der Gerichtshof erkennen lassen, daß er dieses Anliegen teilt[322]. In diesem Lichte sind Grundrechte und Grundfreiheiten dann nicht gegenläufig, sondern ergänzen einander. Schärfer gewendet: der Gemeinschaftsgesetzgeber wird künftig beide Schranken beachten müssen. Ebenso verhält es sich zwischen Grundrechten und den ebenfalls unmittelbar anwendbaren Wettbewerbsregeln.

Prozessuale Probleme könnten eintreten, wenn allein für die Grundrechte eine unbeschränkte europäische Verfassungsbeschwerde geschaffen wird[323]. Wenn zu den formellen Grundrechtsschranken nämlich auch die Beachtung von objektivem Gemeinschaftsrecht gehört[324], dann wird die Verfassungsbeschwerde zum Instrument, auch die Begrenzungen beim Rechtsschutz wegen der Verletzung von Grundfreiheiten und von anderem objektiven Gemeinschaftsrecht zu überwinden. Die Grundrechte können allerdings immer nur gegen Hoheitshandeln der Gemeinschaft eingesetzt werden[325]. Der geschilderte dogmatische Umweg führt also nur zur Ausweitung des Rechtsschutzes gegen den Gemeinschaftsgesetzgeber und gegen den Vollzug des Gemeinschaftsrechts durch die Mitgliedstaaten. Eine Beschwerde an den EuGH wegen der Verletzung der Grundfreiheiten durch das autonome Handeln der Mitgliedstaaten wird dadurch nicht erschlossen.

Die Europäische Grundrechtscharta wird nicht isoliert stehen. Im Verhältnis zu anderen Grundrechtsordnungen stellen sich teils dogmatische, teils justizpolitische Fragen. Die erste Frage hat der verfassungsgebende europäische Gesetzgeber in der Hand. Auch bislang gab es ja schon Grundrechte des Gemeinschaftsrechts. Nach Art. 6 II EUV sind sie aus der Europäischen Menschenrechtskonvention und den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten zu gewinnen. Es liegt nahe, diese Vorschrift aufzuheben, wenn die europäische Grundrechtscharta in den EG- oder EU-Vertrag aufgenommen wird. Die Gemeinschaft würde sonst für die Grundrechte „a lawyers paradise” schaffen.

Wir haben mehrfach betont, daß die Grundrechtscharta Grundrechte ohne Monopol enthalten wird[326]. Sie gelten nur für solches hoheitliche Handeln, das der Gemeinschaft zugerechnet werden kann. Das ist nicht etwa ein rechtspolitischer Mangel, der durch eineZuständigkeit der Gemeinschaft für die Menschenrechtspolitik zu beheben wäre. Vielmehr ist es nur auf diese Weise möglich, einen wirksamen Grundrechtsschutz zu gewährleisten, ohne von Supranationalität zu einem europäischen Bundesstaat überzugehen. Deshalb brauchen wir auch nicht näher zu untersuchen, wie sich die <1003> Grundrechtscharta gegenüber konkurrierenden Grundrechtsordnungen behaupten oder wie sie im Konzert mit ihnen gemeinsame Anliegen durchsetzen könnte[327]. Denn die Gemeinschaftsgrundrechte sind nur ein Kontrollmaßstab für hoheitliches Handeln, das der Gemeinschaft zugerechnet werden kann[328].

Gleichwohl wird es einen Überschneidungsbereich zwischen der Europäischen Grundrechtscharta, den Grundrechten der nationalen Verfassungen und der Europäischen Menschenrechtskonvention geben. Er setzt sich aus zwei Elementen zusammen. Wenn die Mitgliedstaaten Gemeinschaftsrecht vollziehen oder Gesetzgebungsaufträge des Gemeinschaftsrechts erfüllen, ist das in den dargelegten Grenzen der Gemeinschaft zuzurechnen[329]. Zugleich nehmen die Mitgliedstaaten dabei aber auch eigene Hoheitsgewalt in Anspruch. Deshalb unterliegt dieses Handeln auch den Grundrechten der nationalen Verfassungen und der Europäischen Menschenrechtskonvention. Im Maastricht-Urteil ist das Bundesverfassungsgericht bekanntlich noch weitergegangen. Es nimmt zumindest subsidiär auch die Kontrolle genuiner europäischer Hoheitsgewalt an den deutschen Grundrechten in Anspruch[330]. In ähnlicher Weise unterwirft auch der Menschenrechtsgerichtshof die Öffnung des Rechts der Mitgliedstaaten für die Europäische Hoheitsgewalt seiner Kontrolle[331].

Soweit ein und derselbe Hoheitsakt hiernach mehreren Grundrechtsordnungen unterworfen ist, muß auch das dogmatische Verhältnis dieser Ordnungen zueinander bestimmt werden. Im Kernbereich des Grundrechtsschutzes, also bei der Abwehrfunktion der Grundrechte, ist das zumindest theoretisch nicht schwierig. Die Kontrollmaßstäbe lassen sich verdoppeln. Das Hoheitshandeln muß allen Grundrechtsordnungen zugleich genügen. Daß solch eine Doppelkontrolle auch praktisch funktionieren kann, belegt das Kartellverbot. Art. 81 EGV und die Kartellverbote der nationalen Kartellrechte werden seit jeher nebeneinander angewendet[332]. Vor allem aus der Sicht des Gemeinschaftsrechts kann das allerdings zu unerwünschten Ergebnissen führen. Obwohl es mit den Gemeinschaftsgrundrechten vereinbar ist, kann der Gemeinschaft zurechenbares hoheitliches Handeln dann nämlich wirkungslos bleiben. Noch schwieriger wird es, wenn den Grundrechtsordnungen Schutzpflichten entnommen werden. Dann kann ein und derselbe Hoheitsträger einander widersprechenden Anforderungen ausgesetzt sein. Dies wird allerdings aus den bereits dargelegten Gründen nicht allzu häufig der Fall sein. Denn auch die Schutzpflichten aus Gemeinschaftsgrundrechten gelten ja nur für hoheitliches Handeln, das der Gemeinschaft zuzurechnen ist[333]. Soweit mehrere Grundrechtsordnungen nebeneinander anwendbar sind, erhalten die Grundrechtsträger eine Chance zum Kampf um das Forum. Sie können in strategischer Absicht versuchen, den Konflikt in ein Forum zu verlagern, von dessen Grundrechten sie sich mehr Chancen versprechen.

Tatsächlich wird der Einfluß der nationalen Grundrechte und vor allem der Europäischen Menschenrechtskonvention auf die Dogmatik der Europäischen Grundrechtscharta jedoch sehr viel größer sein, als die gerade angestellten dogmatischen Überlegungen vermuten lassen. Denn die Entwicklung einer neuen Grundrechtsdogmatik braucht viele Jahrzehnte. Der Europäische Gerichtshof wäre nicht klug beraten, wenn er damit bei der Europäischen Grundrechtscharta noch einmal vollständig von vorne begänne. Überdies lehnt sich der Entwurf des Präsidiums ja vielfach an den Wortlaut der Europäischen Menschenrechtskonvention an. Art. H.4 bindet die Europäische Gemeinschaft sogar an die Auslegung, die der Straßburger Menschenrechtsgerichtshof den parallelen Garantien der Europäischen Menschenrechtskonvention gibt. Ist der Gerichtshof wirklich gewillt, mit dem europäischen Grundrechtsschutz ernst zu machen, wird überdies von den entwickelten Grundrechtsordnungen der Mitgliedstaaten ein Sog ausgehen. Er ist zugleich das wirksamste Instrument, um die Kerngedanken der nationalen Grundrechtsdoktrin auch ins europäische Recht einzupflanzen.

Zwei Flanken sind noch offen. Dogmatisch ist auch die rechtsfortbildende Tätigkeit des Europäischen Gerichtshofs ein Hoheitsakt der Gemeinschaft[334]. Wie soll man aber erreichen, daß sich der Europäische Gerichtshof selbst durch die Grundrechte beschränkt? Außerdem haben wir deutlich gemacht, das europäische Grundrechte die Opportunity Structure zwischen Gemeinschaft und Mitgliedstaaten, im Verhältnis der Mitgliedstaaten zueinander, im Verhältnis der Organe der Gemeinschaft zueinander und für politische Akteure verändern[335]. Wie sollen die Väter der Grundrechtscharta verhindern, daß dieser Preis für einen wirksamen Grundrechtsschutz schließlich zu hoch ist?

Allein durch die Dogmatik der Europäischen Grundrechte lassen sich diese Flanken schlecht schließen. Denn zur Anwendung und Fortentwicklung dieser Dogmatik <1004> ist ja gerade der Europäische Gerichtshof berufen, der sich traditionell als Motor der Integration definiert hat.

Auf das Kompetenzproblem hat das Präsidium des Konvents bereits mit dem erwähnten Art. H.1 II reagiert. Er soll ausdrücklich darauf hinweisen, daß die Charta den Zuständigkeitsbereich der Gemeinschaft nicht erweitert[336]. Wenn die Charta in die europäischen Verträge aufgenommen wird, könnte in gleicher Weise klargestellt werden, daß die Grundrechte auch für die rechtsfortbildende Tätigkeit des Europäischen Gerichtshofs gelten. Man sollte die Wirkung solcher Klauseln nicht unterschätzen. Würde Justizpolitik allein von Interessen bestimmt, wäre ihr Wert allerdings gering. Auch die Justizpolitik wird zugleich aber von Ideen bestimmt[337]. Auch das dogmatisch ähnlich hilflose Subsidiaritätsprinzip hat die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ja wirklich verändert.

Gleichwohl macht es Sinn, ergänzend auch über die Sicherung der offenen Flanken durch Institutionen nachzudenken. An drei Elementen kann man ansetzen: am Initiativrecht, an der Zuständigkeit zur Anwendung der Grundrechtscharta sowie an der Anwendung konkurrierender Grundrechtsordnungen.

Wenn sich der Europäische Gerichtshof als Motor der Integration betätigt, ist er funktionell ein politisches, kein Justizorgan. Als politisches Organ ist er relativ schwach, weil er warten muß, bis ein geeigneter Fall zu ihm getragen wird. Je enger die Initiative ausgestaltet ist, desto geringer sind die Chancen für einen rechtspolitisch aktiven Gerichtshof. Trotzdem macht die restriktive Ausgestaltung der Grundrechtsinitiative wenig Sinn. Grundrechte ohne Befugnis zur Individualbeschwerde befrieden nicht und verschaffen der Gemeinschaft kaum zusätzliche Legitimität[338]. Eine Beschränkung des Initiativrechts für die Prüfung an anderen Maßstäben steht ohnehin nicht zur Diskussion. Daß ein weites Initiativrecht trotzdem beschränkend wirken kann, erschließt sich erst aus einer weiteren Voraussetzung für politisches Handeln des Europäischen Gerichtshofs. Er kann politische Macht nur in den Formen des Rechts ausüben. Er muß eine gemeinschaftsrechtliche Norm in einer Weise auslegen, die seinen politischen Absichten dient, und er muß jede Entscheidung kunstgerecht begründen, auch wenn sie zu seinem politischen Ziel nichts beiträgt. Schließlich müssen die Maßstäbe konsistent sein, die er in all seinen Entscheidungen anwendet. Grundrechtsbeschwerden können den Gerichtshof deshalb dazu zwingen, durch eine immer präzisere Dogmatik die eigenen Freiräume für politisches Handeln immer stärker zu beschränken.

Sobald die Gemeinschaftsbürger die Grundrechtsbeschwerde angenommen haben, wird der Europäische Gerichtshof allerdings ein offenes oder verstecktes Annahmeverfahren entwickeln müssen. Anders kann er nach den Erfahrungen der übrigen Grundrechtsordnungen seine eigene Arbeitsfähigkeit nicht bewahren. Das erlaubt ihm dann auch, solche Grundrechtsbeschwerden auszusondern, die ihn für die Zukunft allzu sehr beschränken würden. Aus diesem Grunde empfiehlt es sich, auch den Mitgliedstaaten das Initiativrecht wegen Grundrechtsverletzungen zu geben, und die Vorlagebefugnis nationaler Gerichte auch auf Grundrechtsfragen zu erstrecken.

Eine sehr viel radikalere Lösung bestünde darin, die Anwendung der Europäischen Grundrechte nicht dem Europäischen Gerichtshof zuzuweisen, sondern einem neuen Verfassungsgericht der Gemeinschaft. Dieses Gericht könnte dann auch zur Kontrolle von Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs am Maßstab der Europäischen Grundrechte berufen werden. Da es nur die Grundrechte als Entscheidungsmaßstab hat, wäre wahrscheinlich, daß es sich ein stärker rechtsstaatliches, nicht so sehr ein integrationspolitisches Selbstverständnis zulegt. Ob alle Mitgliedstaaten bereit wären, solch einer Änderung der Europäischen Verträge zuzustimmen, erscheint allerdings fraglich. Dogmatisch stünden die Grundrechte dann zwar nach wie vor auf ein und derselben Stufe der Normenhierarchie wie das übrige primäre Gemeinschaftsrecht. Durch den gespaltenen Gerichtsweg entstünde nach außen hin aber der Eindruck, daß die Gemeinschaft die Grundrechte dem übrigen Primärrecht überordnet. Der Europäische Gerichtshof und das Verfassungsgericht würden in einen Wettbewerb gedrängt, der sich vor allem an der Verzahnung der Grundrechte mit dem übrigen Primärrecht entzünden würde.

Eine begrenztere disziplinierende Wirkung könnte auch von einem Wettbewerb der Interpreten um die richtige Auslegung der Europäischen Grundrechtscharta ausgehen. Er ist schon deshalb schwer zu vermeiden, weil das Gemeinschaftsrecht ja im Normalfall von den Mitgliedstaaten vollzogen wird. Der Adressat kann den Vollzugsakt mit der Begründung vor die Gerichte der Mitgliedstaaten bringen, die vollzogene Norm verstoße gegen die Gemeinschaftsgrundrechte. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs darf ein nationales Gericht sekundäres Gemeinschaftsrecht zwar nicht selbst für ungültig erklären, sondern muß die Frage dem Gerichtshof zur Entscheidung vorlegen[339]. Das könnte bei einem behaupteten Grundrechtsverstoß nicht anders sein. Zumindest erhalten die Nationalgerichte auf diese Art aber eine eigenständige Prüfungszuständigkeit.

Schließlich stehen die nationalen Verfassungsgerichte und der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte nach wie vor im Hintergrund in Reserve. Sollte sich herausstellen, daß der Europäische Gerichtshof die <1005> Grundrechte nicht ernst nimmt oder für integrationspolitische Ziele mißbraucht, könnte das Bundesverfassungsgericht mit den Grundsätzen des Maastricht-Urteils intervenieren[340]. Ebenso könnte der Menschenrechtsgerichtshof gegen einen Mitgliedstaat entscheiden, weil er Hoheitsgewalt an die Europäische Gemeinschaft übertragen hat, ohne für einen ausreichenden Schutz der Menschenrechte Sorge zu tragen[341].

1. Grundrechte sind in ihrem Kern Abwehrrechte gegen hoheitliches Handeln. Das gilt auch und gerade für die Pressefreiheit. Die schlechthin konstitutierende Bedeutung der Presse für ein demokratisches Gemeinwesen führt nicht etwa zu einem anderen Verständnis dieses Grundrechts, sondern zu einer Verstärkung des Freiheitsrechts. Denn Freiheit ist die Voraussetzung dafür, daß die Presse ihre demokratische Aufgabe wahrnehmen kann.
2. Die Europäische Gemeinschaft hat bislang keine eigene Pressepolitik entwickelt. Eine genuine Pressezuständigkeit fehlt der Gemeinschaft. Zur Nutzung ihrer Binnenmarktkompetenzen bestand kein Anlaß, weil der Pressebinnenmarkt nicht nennenswert behindert ist. Bedarf nach einem Grundrechtschutz gegen den Gemeinschaftsgesetzgeber besteht deshalb aktuell vor allem dann, wenn die Gemeinschaft allgemeine Politiken auch auf die Presse anwendet, ohne ausreichend auf die Besonderheiten dieses Wirtschaftszweigs Rücksicht zu nehmen. Der Schutzbedarf der Presse könnte sich in der Zukunft jedoch erhöhen. Daß Presseinhalte auch elektronisch dargeboten werden, könnte die Gemeinschaft zum Vorwand nehmen, Elemente aus der Regulierung anderer Medien, besonders des Rundfunks, auf die Presse auszudehnen. Jedenfalls sollte die Europäische Grundrechtscharta so ausgestaltet werden, daß sie auch gegen einen sehr viel aktiveren europäischen Gesetzgeber Schutz böte; zugleich ist zu verhindern, daß der Gesetzgeber den weitergehenden Schutz als Kompetenzausweitung mißdeutet.
3. Maß und Qualität des Grundrechtsschutzes ergibt sich weniger aus dem Text der Grundrechtscharta als aus der Dogmatik. Sie läßt sich nur in sehr engen Grenzen im vorhinein im Text fixieren. Die zentrale Aufgabe dieser Untersuchung bestand darin, aus den vorliegenden Entwürfen eine Dogmatik zu entwickeln, die dem Schutzbedarf der Presse gerecht wird. Dieses Unterfangen war sehr weitgehend erfolgreich. Nur geringe Textanpassungen sind erforderlich oder zumindest wünschenswert.
4. Bislang beschränkt sich der Entwurf auf den allgemeinen Schutz der Meinungsäußerungsfreiheit. Rechtstechnisch mag das genügen, den besonderen Schutzbedarf der Presse zu erfüllen und den Schutzstandard der Grundrechtstradition der Mitgliedstaaten auch gegenüber der Europäischen Gemeinschaft zu sichern. Eine ausdrückliche Garantie der Pressefreiheit würde aber jeden Zweifel hieran ausräumen. Sie wird unverzichtbar, wenn sich der Rundfunk mit dem Wunsch nach einer separaten Garantie durchsetzt. Erwägenswert ist es, Abgrenzungssschwierigkeiten durch eine allgemeine Medienfreiheit vorzubeugen.
5. Der Entwurf sieht ein recht kompliziertes System der Grundrechtsschranken vor. Wie jedes Grundrecht der Charta unterläge die Pressefreiheit zunächst der allgemeinen, unbenannten Schranke aus Art. H.2 II 2. Weil sie Teil der in Art. 10 EMRK garantierten Meinungsäußerungsfreiheit ist, wären nach Art. H.2 II 3 zusätzlich die benannten Schranken aus Art. 10 II EMRK zu beachten. Schließlich darf der Grundrechtsschutz nach Art. H.4 nicht hinter dem Schutzstandard von Art. 10 EMRK zurückbleiben. Die Auslegung ist zu beachten, die der Straßburger Menschenrechtsgerichtshof dieser Norm gegeben hat. Bei richtiger Handhabung führt dieses System der Schranken nicht zu Unzuträglichkeiten. Die Grundrechtsanwendung würde aber sehr vereinfacht, wenn die Pressefreiheit unmittelbar die benannten Schranken aus Art. 10 II EMRK erhielte.
   

   Auch empfiehlt sich die Klarstellung, daß jede Berührung dieses Grundrechts der Rechtfertigung durch die Grundrechtsschranken bedarf. Damit würde verhindert, daß ein enges Konzept des Grundrechtseingriffs dazu eingesetzt wird, den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu umgehen.

6. 6. Der Schutz der Verlage durch andere Grundrechte hat eine empfindliche Lücke: die Berufsfreiheit ist nur als soziales Grundrecht geschützt. Sie sollte zu einem echten Freiheitsrecht gemacht werden. Außerdem wäre es ratsam, das verwirrende System der Gleichheitsrechte zu vereinfachen.
7. 7. Die Presse steht nicht nur in einem Spannungsfeld zum Staat, sondern auch zu anderen Grundrechtsträgern. Daß die Grundrechtscharta viele dieser Personen schützt, etwa die Ehre als Schutzgut gesondert ausweist, darf aber nicht mißdeutet werden. Auch soweit aus den europäischen Grundrechten Schutzpflichten folgen, erweitern sich die Kompetenzen der Gemeinschaft nicht. Die meisten der potentiellen Grundrechtskonflikte werden aus diesem Grunde nicht aktuell. Die Zuständigkeit zu ihrer Bewältigung bleibt bei den Mitgliedstaaten.
8.  Vorsorglich müssen die europäischen Grundrechte gleichwohl so ausgestaltet werden, daß ein gerechter Ausgleich der widerstreitenden Belange möglich wird, sollte die Gemeinschaft für einen Teilbereich zuständig sein oder werden. Praktisch kommt es vor allem darauf <1006> an, wie die Schranken dieser Grundrechte ausgestaltet werden. Sie müssen dem Gemeinschaftsgesetzgeber gestatten, diese Grundrechte zu Gunsten der berechtigten Anliegen der Presse zu beschränken.
9. Nach dem augenblicklichen Stand der Entwürfe ist das im Prinzip schon deshalb gewährleistet, weil Art. H.2 II 2 ja Grundrechtseingriffe zur Verfolgung jedes legitimen Ziels zuläßt. Der genaueren Überprüfung bedürfen aber die Schranken der Europäischen Menschenrechtskonvention, auf die Art. H.2 II 3 und Art. H.4 verweisen. Daß die Presse dort nirgends ausdrücklich erwähnt ist, ist unschädlich. Es muß aber zumindest sichergestellt sein, daß überall ein Vorbehalt für die „Rechte anderer“ vorhanden ist. Darauf wäre auch zu achten, wenn sich der Grundrechtskonvent doch noch entschließt, selbst allen Grundrechten benannte Schranken zuzuweisen.
10. 8. Europäische Grundrechte werden das Verhältnis von Gemeinschaft und Mitgliedstaaten verändern. Nach aller Erfahrung mit Grundrechten in Bundesstaaten werden sie einen unitarischen Effekt haben. Außerdem gewinnt die Gemeinschaft erheblich an Legitimität und damit an politischer Handlungsfreiheit. Grundrechte werden auch das Verhältnis der Organe innerhalb der Gemeinschaft verschieben. Sie werden tendenziell den Rat als das Verhandlungsorgan der Mitgliedstaaten schwächen, die Kommission dagegen stärken. Den Gerichtshof werden sie zwingen, sich stärker als Kontrollorgan und weniger als politisches Organ zu begreifen. Der unitarische Effekt liegt eindeutig nicht im Interesse der Presse. Die beiden anderen Effekte sind ambivalent.
11.  Mit den Mitteln des Rechts lassen sich diese Effekte nur bedingt steuern. Art. H.1 II will ausdrücklich klarstellen, daß die Grundrechtscharta die Kompetenzen der Gemeinschaft nicht erweitert. In gleicher Weise sollte klargestellt werden, daß die Grundrechte auch der rechtsfortbildenden Tätigkeit des Europäischen Gerichtshofs Grenzen setzen.
12.  Wenn aus der Charta justitiable Rechte werden, sollte das Initiativrecht natürlich zuerst bei den Grundrechtsträgern liegen, es sollte also eine europäische Verfassungsbeschwerde geben. Die Flut der Beschwerden könnte das zuständige Gericht jedoch nur mit einem offenen oder versteckten Annahmeverfahren bewältigen. Damit daraus keine Schutzlücken entstehen, sollte parallel auch eine Nichtigkeitsklage der Mitgliedstaaten möglich sein. Auch sollten nationale Gerichte die Befugnis zur Vorlage erhalten.
13.  Der Grundrechtsschutz gegen den Europäischen Gerichtshof wäre am wirksamsten, wenn die Anwendung der europäischen Grundrechte einem eigenen, dem Gerichtshof gegenüber autonomen Europäischem Verfassungsgericht anvertraut würde. Wenn das politisch nicht durchzusetzen ist, braucht man weiterhin das Drohpotential der nationalen Verfassungsgerichte und des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte. Sie können auch am ehesten verhindern, daß der unitarische Effekt ein zu hohes Gewicht erhält.

[1] Die Metapher hat ihre eigene Geschichte. S. zunächst John Rawls: A Theory of Justice, Harvard 1971, 136–142 und passim; sodann Geoffrey Brannan/James M. Buchanan: Die Begründung von Regeln. Konstitutionelle Politische Ökonomie (Die Einheit der Gesellschaftswissenschaften 83) Tübingen 1993, 37, 184 f., 196 und passim.

[2] Anregend Michael Thompson/Richard Ellis/Aaron Wildavsky: Cultural Theory, Boulder 1990; Guido Calabresi: Ideals, Beliefs, Attitudes and the Law. Private Law Perspectives on a Public Law Problem. Syracuse 1985.

[3] Zum Hintergrund und zur Entstehungsgeschichte näher Sylvia Eickmeier: Eine europäische Charta der Grundrechte. Bericht über das gemeinsame Forum des Bundesministeriums der Justiz und der Vertretung der Europäischen Kommission in Deutschland, in: DVBl. 1999, 1026-1029; Jürgen Schwarze: Auf dem Wege zu einer Europäischen Verfassung. Wechselwirkungen zwischen europäischem und nationalem Verfassungsrecht, in: DVBl. 1999, 1677-1689; Herta Däubler-Gmelin: Eine Europäische Charta der Grundrechte – Beitrag zur gemeinsamen Identität, in: EuZW 2000, 1; Albrecht Weber: Die Europäische Grundrechtscharta – auf dem Weg zu einer Europäischen Verfassung, in: NJW 2000, 537-544.

[4] Einzelheiten <http://db.consilium.eu.int/df/default.asp?lang=de (12.04.2000)>.

[5] Zu den Freiheitsrechten s. die folgenden Dokumente des Rats der Europäischen Union: 4123/1/00 REV 1 vom 15.02.2000; 4149/00 vom 08.03.2000; 4137/00 vom 24.02.2000. Zu den demokratischen Rechten s. Dokument 4170/00 vom 20.03.2000. Zu den wirtschaftlichen und sozialen Rechten s. Dokument 4192/00 vom 27.03.2000 und Dokument 4193/00 vom 29.03.2000. Weitere Textentwürfe von einzelnen Mitgliedern des Konvents und von außenstehenden Personen und Einrichtungen sind auf der in der vorigen FN genannten Website nachgewiesen.

[6] Näher unten IV 1 c).

[7] Einzelheiten sogleich II.3. S. auch die Überblicksdarstellungen bei Edgar Kull: Das Europäische Recht und die Presse, in: AfP 1993, 430-435; Christoph Engel/Sebastian Seelmann-Eggebert: Kommunikation und Medien, in: Manfred H. Dauses: Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts E.V (2. Auflage 1999) R 119-123; Michael Schmittmann/Inge de Vries/Mariella von Loesch: Die europäische audiovisuelle Politik. Ein Überblick zum Jahresbeginn 2000, in: AfP 2000, 37-56.

[8] Näher unten II 2 h) und IV 1 e) sowie IV 2 a).

[9] Näher unten II 3 b) sowie IV 4.

[10] Näher unten IV 1 h).

[11] Näher unten IV 1 i).

[12] Näher unten IV 4.

[13] Näher unten IV 1 k) und l).

[14] Nach dem augenblicklichen Entwurf soll die Präambel oder der Art. 1 der Charta folgenden Satz 3 enthalten: „Die Charta begründet weder neue Aufgaben oder Zuständigkeiten noch erweitert sie die bestehenden Aufgaben oder Zuständigkeiten“ Dok. 4123/1/00 REV 1 vom 15.02.2000.

[15] Umfassend Hans-Werner Rengeling: Grundrechtsschutz in der europäischen Gemeinschaft. Bestandsaufnahme und Analyse der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes zum Schutz der Grundrechte als allgemeine Rechtsgrundsätze, München 1993.

[16] – es allerdings beharrlich unterlassen, auch die ausgefeilte Dogmatik der Straßburger Organe zu rezipieren –

[17] S. nur BVerfGE 20, 162, 175; BVerfG AfP 1980, 33.

[18] Art. 8 II Richtlinie 94/45 über die Einsetzung eines Europäischen Betriebsrates, ABl. 1994 L 254/84; zur Vorgeschichte Kull (FN 7) AfP 1993, 431 f.

[19] Art. 11 II Richtlinie 89/391 über die Durchführung von Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer bei der Arbeit, ABl. 1989 L 183/1; zur Vorgeschichte Kull (FN 7) AfP 1993, 432 f. Dort auch zu der Auseinandersetzung über den Tendenzschutz im Statut der Societas Europea. Bekanntlich ist die einschlägige Richtlinie bis heute nicht verabschiedet.

[20] Entschließung des Europäischen Parlaments zur Konzentration im Medienbereich vom 15.02.1990, ABl. 1990 C 68/137; Entschließung des Europäischen Parlaments zur Medienkonzentration und Meinungsvielfalt vom 16.09.1992, ABl. 1992 C 284/44; die einschlägigen Vorschriften sind auch abgedruckt bei Michael Kloepfer: „Innere Pressefreiheit“ und Tendenzschutz im Lichte des Artikels 10 der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (Schriften zum Europäischen Recht 27) Berlin 1996, 52-56.

[21] Christoph Engel: Einwirkungen des europäischen Menschenrechtsschutzes auf Meinungsäußerungsfreiheit und Pressefreiheit – insbes. auf die Einführung von Innerer Pressefreiheit, in: AfP 1994, 1-9; Kloepfer (vorige FN).

[22] Grünbuch Pluralismus und Medienkonzentration im Binnenmarkt – Bewertung der Notwendigkeit einer Gemeinschaftsaktion, KOM (92) 940 endg.

[23] §§ 25 – 37 RStV; zur Entstehungsgeschichte s. vor allem Die Sicherung der Meinungsvielfalt. Berichte, Gutachten und Vorschläge zur Fortentwicklung des Rechts der Medienkonzentrationskontrolle vom Herbst 1994 (Schriftenreihe der Landesmedienanstalten 4) Berlin 1995.

[24] Schmittmann/de Vries/von Loesch (FN 7) AfP 2000, 43.

[25] Vgl. auch die Resolution 1003 (1993) und die Empfehlung 1215 (1993 der Parlamentarischen Versammlung des Europarats sowie die Erwiderung des Ministerkommittees vom 24.03.1994). Näher Dirk Uwer: Medienkonzentration und Pluralismussicherung im Lichte des Europäischen Menschenrechts der Pressefreiheit (Berliner Juristische Universitätsschriften Öffentliches Recht 10) Berlin 1998, 70-76.

[26] Eckart Klein: Einwirkungen des europäischen Menschenrechtsschutzes auf Meinungsäußerungsfreiheit und Pressefreiheit, in: AfP 1994, 9-18 (15 f.); Thorsten Stein: Pressefreiheit und EU-Recht, in: Georg Ress/Thorsten Stein (Hrsg.): Die Pressefreiheit in Europa [unveröffentlichtes Manuskript]; Georg Ress/Jürgen Bröhmer: Europäische Gemeinschaft und Medienvielfalt. Die Kompetenzen der Europäischen Gemeinschaft zur Sicherung des Pluralismus im Medienbereich (Marbuger Medienschriften 1) Frankfurt 1998, 72-78; Uwer (FN 25) 77-186 und 359-608, s. auch ebd. 187-358 zur Vergleichung der Verfassung der Mitgliedstaaten.

[27] Einen Überblick geben Hanns Ullrich/Karlheinz Konrad: Gewerblicher Rechtsschutz, in: Manfred A. Dauses (Hrsg.) Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts C III (2. Auflage 2000) R 144-149.

[28] Kull (FN 7) AfP 1993, 433.

[29] S. dazu Grünbuch der Kommission über das Urheberrecht und verwandte Schutzrechte in der Informationsgesellschaft, KOM (95) 382 sowie den Richtlinienvorschlag ABl. 1998 C 108/6.

[30] Georg Wallraf: Elektronische Pressespiegel aus der Sicht der Verlage, in: AfP 2000, 23-29.

[31] § 41 Bundesdatenschutzgesetz.

[32] ABl. 1995 L 281/31; zur Vorgeschichte Kull (FN 7) AfP 1993, 432.

[33] Seit dem 24.10.1998.

[34] Eine Ausnahme machen nur §§ 47–47 f RStV.

[35] Die Frage hat den Studienkreis Presserecht und Pressefreiheit auf seiner Sitzung im Mai 2000 beschäftigt. Es haben referiert: Michael Kloepfer: Datenschutz statt Medienfreiheit? – Medienfreiheit statt Datenschutz?; Spiros Simitis: Sonderregeln für die Medien – das „widerspenstige Pferd“ des Datenschutzes.

[36] RL 98/43/EG des Europäischen Parlaments und des Rates zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über Werbung und Sponsoring zugunsten von Tabakerzeugnissen vom 06.07.1998, ABl. 1998 L 213/9.

[37] S. insbes. Peter J. Tettinger: EG-rechtliche Verbote von Werbung und Sponsoring bei Tabakerzeugnissen und deutsches Verfassungsrecht, Bonn 1998; Udo Di Fabio: Werbeverbote – Bewährungsprobe für europäische Grundfreiheiten und Grundrechte, in AfP 1998, 564-570; Thomas von Danwitz: Produktwerbung in der Europäischen Union zwischen gemeinschaftlichen Kompetenzschranken und europäischem Grundrechtsschutz. Zum Rechtsschutz gegen das vorgeschlagene Verbot direkter und indirekter Tabakwerbung in Europa (Schriften zum europäischen Recht 47) Berlin 1998; Bruno Simma/J.H.H. Weiler/Markus C. Zökler: Kompetenzen und Grundrechte. Beschränkungen der Tabakwerbung aus der Sicht des Europarechts (Schriften zum europäischen Recht 59) Berlin 1999; Hans-Peter Schneider/Thorsten Stein: The European Ban on Tobacco Advertising 1999.

[38] Rs. C-376/98.

[39] Rs. C-47/99; Rs. C-243/99.

[40] Rs. T-172/98, T-175/98, T-176/98 und T-177/98, alle Nachweise nach Schmittmann/de Vries/von Loesch AfP 2000, 55.

[41] Umfassend Peter Schotthöfer (Hrsg.): Handbuch des Werberechts in den EU-Staaten, Köln² 1997.

[42] RL 84/450/EWG zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über irreführende Werbung, ABl. 1984 L 250/17.

[43] ABl. 1997 L 290/23.

[44] EuGH 10.07.1980, Rs. 152/78, Slg. 2299; 07.03.1990, Rs. C-362/88, Slg. I 667 ‑ GB‑Inno; EuGH 25.07.1991, Rs. C-1/90, Slg. I 4151 ‑ Aragonesa.

[45] EuGH 24.11.1993, Rs. 267 und 268/91, Slg. I 1993, 6097 – Keck und Mithouard.

[46] Dazu näher Georg Nolte: Werbefreiheit und Europäische Menschenrechtskonvention, in: RabelsZ 63 (1999) 507-519; Rainer Kulms: Werbung: Geschützte Meinungsäußerung oder unlauterer Wettbewerb? Zum Verhältnis von Art. 10 EMRK und UWG, in: RabelsZ 63 (1999) 520-536.

[47] Nunmehr enthalten in Art. 153 EGV.

[48] RL 85/577/EWG betreffend den Verbraucherschutz im Falle von außerhalb von Geschäftsräumen geschlossenen Verträgen, ABl. 1985 L 372/31.

[49] RL 93/13/EWG über mißbräuchliche Klauseln in Verbraucherverträgen, ABl. 1993 L 95/29.

[50] EuGH 26.06.1997, Rs. 368/95, Slg. I 3689 – Vereinigte Familiapress.

[51] Colin Munro: Freedom of the Press in the United Kingdom, in: Georg Ress/Thorsten Stein (Hrsg.): Pressefreiheit und der Stand des Presserechts in Europa [unveröffentlichtes Manuskript] 13.

[52] Tore Moden: Landesbericht Finnland, in Georg Ress/ Thorsten Stein (Hrsg.): Pressefreiheit und der Stand des Presserechts in Europa [unveröffentlichtes Manuskript] 13.

[53] S. Art. 13 Sechste Richtlinie 77/377/EWG zur Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Umsatzsteuern – gemeinsames Mehrwertsteuersystem: Einheitliche steuerpflichtige Bemessungsgrundlage, ABl. 1977 L 145/1 in der jeweils geltenden Fassung.

[54] Das ist nicht nur in Deutschland so, sondern etwa auch in Frankreich (Christian Autexier: Landesbericht Frankreich, in: Georg Ress/ Thorsten Stein (Hrsg.): Pressefreiheit und der Stand des Presserechts in Europa [unveröffentlichtes Manuskript] 70 f.) und in Luxemburg (Luc Weitzel: Liberté de la Presse en Luxembourg, in: Georg Ress/ Thorsten Stein (Hrsg.): Pressefreiheit und der Stand des Presserechts in Europa [unveröffentlichtes Manuskript] 55).

[55] Einzelheiten bei Engel/Seelmann-Eggebert in Dauses (FN 7) R 130-137.

[56] Art. 3-6 RL 97/67/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über gemeinsame Vorschriften für die Entwicklung des Binnenmarktes der Postdienste der Gemeinschaft und die Verbesserung der Dienstequalität, ABl. 1998 L 15/14.

[57] Helfen könnte höchstens die 15. Erwägung. Danach bleibt das Recht der Betreiber von Universaldiensten unberührt, Verträge mit den Kunden individuell auszuhandeln.

[58] So ist das etwa in Luxemburg (Weitzel [FN 54] 55); in Griechenland (Prodomos Dagtoglou: Pressefreiheit in Griechenland, in: Georg Ress/ Thorsten Stein (Hrsg.): Pressefreiheit und der Stand des Presserechts in Europa [unveröffentlichtes Manuskript] 25 sowie in Spanien (Alejandro Munoz Alonso: PressFreedom in Spanish Law, in: Georg Ress/ Thorsten Stein (Hrsg.): Pressefreiheit und der Stand des Presserechts in Europa [unveröffentlichtes Manuskript] 19).

[59] Zusammenfassend Ingelore Seidel: Öffentliches Auftragswesen, in: Manfred A. Dauses (Hrsg.) Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts H. IV.

[60] RL 92/50/EWG des Rates über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Dienstleistungsaufträge, ABl. 1992 L 209/1.

[61] Autexier in Ress/Stein (FN 26) 52-55.

[62] Vincenzo Atripaldi: Freedom of Press in Italy, in: Georg Ress/ Thorsten Stein (Hrsg.): Pressefreiheit und der Stand des Presserechts in Europa [unveröffentlichtes Manuskript] 49-55.

[63] Heinz-Peter Rill: Landesbericht Österreich, in: Georg Ress/ Thorsten Stein (Hrsg.): Pressefreiheit und der Stand des Presserechts in Europa [unveröffentlichtes Manuskript] 66-77.

[64] Moden in Ress/Stein (FN 52) 13.

[65] Erik Holmberg: Freedom of the Press in Sweden, in: Georg Ress/ Thorsten Stein (Hrsg.): Pressefreiheit und der Stand des Presserechts in Europa [unveröffentlichtes Manuskript] 27.

[66] Einzelheiten bei Engel/Seelmann-Eggebert in Dauses (FN 7) R 113.

[67] EuG 18.09.1995, Rs. 49/95, Slg. 1995 II 2501 - SIDE.

[68] EuGH 03.07.1985, Rs. 243/83, Slg. I 1985, 2015, 2043 f. und 2046 - Binon; EuGH 26.11.1998, Rs. C-7/97, 7791; s. auch Engel/Seelmann-Eggebert in Dauses (FN 7) R 120.

[69] Einzelheiten bei Engel/Seelmann-Eggebert in Dauses (FN 7) R 121 und Schmittmann/de Vries/von Loesch (FN 7) AfP 2000, 40.

[70] WuW/E EV 2185 - News Paper Publishing; ABl. 1995 C 292/9; 1995 C 338/3.

[71] Einzelheiten bei Engel/Seelmann-Eggebert in Dauses (FN 7) R 102.

[72] S. aus der umfangreichen Literatur Christoph Engel: Die Einwirkungen des europäischen Gemeinschaftsrechts auf das deutsche Verwaltungsrecht, in: Die Verwaltung 1992, 437‑476; Hans-Werner Rengeling: Deutsches und Europäisches Verwaltungsrecht ‑ wechselseitige Einwirkungen, in: VVDStRL 53 (1993) 202‑239; Stephan Kadelbach: Allgemeines Verwaltungsrecht unter Europäischem Einfluß (Jus Publicum 36) Tübingen 1999.

[73] Die Grenzen waren Gegenstand von EuGH 21.09.1989, Rs. 46/87, Slg. 1989, 2859 ‑ Hoechst.

[74] EGMR 27.03.1996, Reports 1996 II – Goodwin; Council of Europe Recommendation R (2000) 7 on Legal Protection of Journalist’s Sources vom 08.03.2000.

[75] Manuel Antonio Lopez Rocha: Liberté de la Presse en Portugal, in: Georg Ress/ Thorsten Stein (Hrsg.): Pressefreiheit und der Stand des Presserechts in Europa [unveröffentlichtes Manuskript] 15 f.

[76] Gesetz 64/2000 vom 22.02.2000 über einige Rechten und Pflichten beim Herausgeben der periodischen Presse und über die Änderung von einigen weiteren Gesetzen.

[77] RL 89/552/EWG des Rates zur Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Ausübung der Fernsehtätigkeit vom 03.10.1989, ABl. 1989 L 298/23 in der Fassung der Änderungsrichtlinie 97/36/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30.06.1997, ABl. 1997 L 202/60.

[78] Einzelheiten bei Jürgen von Gerlach: Der Schutz der Privatsphäre von Personen des öffentlichen Lebens in rechtsvergleichender Sicht, in: JZ 1998, 741‑753; die Unterschiede spiegeln sich auch in der Rechtsprechung der Straßburger Organe, dazu zusammenfassend Thomas Giegerich: Schutz der Persönlichkeit und Medienfreiheit nach Artt. 8, 10 EMRK im Vergleich mit dem Grundgesetz, in: RabelsZ 63 (1999) 471‑506.

[79] S. beispielhaft das von § 11 des tschechischen Privatrechtsgesetzes eingeführte zusätzliche Recht eines Angeklagten auf eine nachträgliche Mitteilung. Wenn über ein Strafverfahren berichtet worden war, dieses Verfahren aber nicht mit einem rechtskräftigen Urteil endet, kann der Betroffene solch eine Mitteilung verlangen.

[80] §§ 86, 86 a, 130 III StGB; s. dazu auch BVerfGE 7, 198, 209 f.; 90, 241, 252.

[81] Näher EGMR 29.10.1992, Ser. A 246 – Open Door and Dublin Well Woman.

[82] Illustrativ ist der Fall Spycatcher, EGMR 26.11.1991, Ser. A 216, 1 – Observer and Guardian; EGMR 26.11.1991, Ser. A 217, 1 – Sunday Times II; weitere Einzelheiten bei Birgit Brömmekamp: Die Pressefreiheit und ihre Grenzen in England und der Bundesrepublik Deutschland. Eine vergleichende Darstellung in verfassungsrechtlicher, zivilrechtlicher, strafrechtlicher und tatsächlicher Hinsicht (Europäische Hochschulschriften II/2142) Frankfurt 1997, 149‑167.

[83] Brömmekamp (vorige FN) 184‑189.

[84] Ebd. 190‑235; zur Reaktion der Europäischen Menschenrechtskonvention s. auch Christoph Engel: Privater Rundfunk vor der Europäischen Menschenrechtskonvention (Law and Economics of International Telecommunications 19) Baden-Baden 1993, 306 f.

[85] Autexier in Ress/Stein (FN 26) 14.

[86] N.H. Neerscholten: Freedom of the Press in the Netherlands, in: Georg Ress/Thorsten Stein (Hrsg.): Pressefreiheit und der Stand des Presserechts in Europa [unveröffentlichtes Manuskript] 38.

[87] Rainer Hofmann: Pressefreiheit und der Stand des Presserechts in Europa. Landesbericht Dänemark, in: Georg Ress/Thorsten Stein (Hrsg.): Pressefreiheit und der Stand des Presserechts in Europa [unveröffentlichtes Manuskript] 20.

[88] Autexier in Ress/Stein (FN 26) 62.

[89] Ebd. 63.

[90] Ebd. 56.

[91] Das österreichische Recht verbietet etwa die vergleichende Werbung, die Spitzenstellungswerbung und erlaubt Zugaben sowie Gewinnspiele nur in engen Grenzen, Einzelheiten bei Rill in Ress/Stein (FN 63) 80‑86.

[92] Atripaldi in Ress/Stein (FN 62) 50.

[93] Einzelheiten bei Holmberg in Ress/Stein (FN 65) 22 f.

[94] Holmberg in Ress/Stein (FN 65) 9 f.

[95] Autexier in Ress/Stein (FN 26) 47.

[96] Dagtoglou in Ress/Stein (FN 58) 4.

[97] Ebd.

[98] Lopez Rocha in Ress/Stein (FN 75) 2.

[99] Atripaldi in Ress/Stein (FN 62) 1.

[100] Dagtoglou in Ress/Stein (FN 5826) 2.

[101] Holmberg in Ress/Stein (FN 65) 20 f.

[102] Hofmann in Ress/Stein (FN 87) 9, s. auch 15‑18.

[103] Einzelheiten bei Neerscholten in Ress/Stein (FN 86) 25.

[104] Colin Munro in Ress/Stein (FN 51) 27‑31.

[105] Autexier in Ress/Stein (FN 26) 41.

[106] Einzelheiten bei Atripaldi in Ress/Stein (FN 62) 45‑48.

[107] Holmberg in Ress/Stein (FN 65) 19.

[108] Hellsichtig Michael Hutter: Ökonomische Eigenheiten des E-Commerce, in: AfP 2000, 30‑32.

[109] Einzelheiten bei Engel/Seelmann-Eggebert in Dauses, R 12‑75 sowie 138‑140; Schmittmann/de Vries/von Loesch (FN 7) AfP 2000, 38‑43 sowie 48‑51.

[110] Vom 03.12.1997, KOM (97) 623; der anschließende Konsultationsprozeß hat mit den Schlußfolgerungen des Rates vom September 1999 sein vorläufiges Ende gefunden, ABl. 1999 C 283/1.

[111] Näher Joachim Wieland: Freedom of Information, in: Christoph Engel/Kenneth H. Keller (Ed.): Governance of Global Networks in the Light of Different Local Values (Law and Economics of International Telecommunications 43) Baden-Baden 2000, 83-104.

[112] Einzelheiten bei Holmberg in Ress/Stein (FN 65) 8‑11.

[113] Lopez Rocha in Ress/Stein (FN 75) 2.

[114] KOM (98) 585.

[115] Im Beschluß des Europäischen Rats von Köln wird das in die folgende beschönigende Formel gekleidet: „Der Europäische Rat wird dem Europäischen Parlament und der Kommission vorschlagen, gemeinsam mit dem Rat eine Charta der Grundrechte der Europäischen Union auf der Grundlage des Entwurfs feierlich zu proklamieren. Danach wird zu prüfen sein, ob und gegebenenfalls auf welche Weise die Charta in die Verträge aufgenommen werden sollte“.

[116] Robert Alexy: Theorie der Grundrechte, Frankfurt³ 1996, 17‑158.

[117] Politikwissenschaftler verweisen zu Recht darauf, daß auch symbolische Politik Wirkungen haben kann. Sie verändert etwa kognitive Modelle oder Einstellungen, überwindet Tabus und bereitet den nächsten politischen Schritt vor.

[118] Däubler-Gmelin (FN 3) EuZW 2000, 1.

[119] Zusammenfassend Rengeling: Grundrechtsschutz (FN 15) 179‑198.

[120] S. allerdings unten 2 c) zur Anreizstruktur des Gerichtshofs.

[121] Näher Adrienne Héritier: Policy-Making and Diversity in Europe. Escaping Deadlock, Cambridge 1999, 17.

[122] Ebd. 53 f. zur Großfeuerungsanlagenverordnung und 77 zur Sozialpolitik.

[123] S. unten IV. 4.

[124] Art. H.1 II Dok. 4235/00. S. auch schon Präambel oder Art. 1, Satz 3 Entwurf des Präsidiums für Freiheitsrechte vom 15.02.2000, Dok. 4123/1/00 REV 1.

[125] Auf beides hat Schwarze (FN 3) DVBl. 1999, 1685 zurecht hingewiesen.

[126] Karin Gabriel-Bräutigam: Rundfunkkompetenz und Rundfunkfreiheit. Eine Untersuchung über das Verhältnis der Rundfunkhoheit der Länder zu den Gesetzgebungszuständigkeiten des Bundes (Law and Economics of International Telecommunications 12) Baden-Baden 1990.

[127] Zu diesem Konzept Héritier Deadlock (FN 121) 11 m.w.N.

[128] S. unten V.

[129] Zu den einschlägigen Überlegungen bei der Vorbereitung der deutschen Initiative für eine Europäische Grundrechtscharta näher Eickmeier (FN 3) DVBl. 1999, 1029; s. auch Hans-Werner Rengeling: Brauchen wir die Verfassungsbeschwerde auf Gemeinschaftsebene?, in: FS Everling II, Baden-Baden 1995, 1187‑1212.

[130] Vgl. Héritier Deadlock (FN 121) 17 und 18 f.

[131] Näher oben II 2.

[132] Näher Adrienne Héritier/Susanne Mingers/Christoph Knill/Martina Becka: Die Veränderung von Staatlichkeit in Europa. Ein regulativer Wettbewerb. Deutschland, Großbritannien und Frankreich in der Europäischen Union (Gesellschaftspolitik und Staatstätigkeit 2) Opladen 1994, 195‑237.

[133] Näher ebd. 238‑326.

[134] Dazu unten IV 1 k).

[135] EuGH 22.05.1985, Rs. 13/83, Slg. 1985, 1513.

[136] S. näher Fritz W. Scharpf: Regieren in Europa. Effektiv und Demokratisch?, Frankfurt 1999, 47‑80.

[137] Dazu näher unten IV 1.

[138] Das deutlichste Indiz ist die Einschränkung der Warenverkehrsfreiheit durch die Keck-Rechtsprechung, EuGH 24.11.1993, Rs. 267 und 268/91, Slg. 1993, 6097.

[139] Vgl. Héritier Deadlock (FN 121) 20 f.

[140] BVerfGE 89, 155, 186 ff. und passim.

[141] Die einschlägigen Vorschriften sind jetzt in Art. 17‑22 EGV enthalten.

[142] Scharpf Europa (FN 136) 29 f. und passim.

[143] Vielen Verfassungsrechtlern geht selbst das noch nicht weit genug. Programmatisch zuletzt die Habilitationsschrift von Matthias Jestaedt: Grundrechtsentfaltung im Gesetz. Studien zur Interdependenz von Grundrechtsdogmatik und Rechtsgewinnungstheorie (Jus Publicum 50) Tübingen 1999.

[144] Walter Pauly: Strukturfragen des unionsrechtlichen Grundrechtsschutzes. Zur konstitutionellen Bedeutung von Art. F Abs. 2 EUV, in: EuR 1998, 242‑262 (245 f., 256 f., s. auch 257 und 259).

[145] Scharpf Europa (FN 136) 30.

[146] Pauly (FN 144) EuR 1998, 259.

[147] Das folgt aus dem Gegenschluß zu Art. 5 II EGV.

[148] Wolf Schäfer: Globalisierung: Entmonopolisierung des Nationalen?, in: Hartmut Berg (Hrsg.): Globalisierung der Wirtschaft. Ursachen – Formen – Konsequenzen (Schriften des Vereins für Socialpolitik NF 263) Berlin 1999, 9‑21 (10 und passim).

[149] Programmatisch Adrienne Héritier/Dieter Kerwer/Christoph Knill/Dirk Lehmkuhl/Michael Teutsch/Anne-Cécile Douillet: Differential Europa. New Opportunities and Restrictions for Policy-Making in the Member States [im Erscheinen].

[150] Christian Walter: Die Folgen der Globalisierung für die Europäische Verfassungstradition, in: DVBl. 2000, 1‑13 (9 f.). Noch dramatischer klingt es bei Konrad Hesse, zitiert nach Schwarze (FN 3) DVBl. 1999, 1681: „Wir leben insoweit von dem Gedankengut einer Welt, die nicht mehr die unsere ist und, wie wir immer deutlicher sehen, in den tiefen Wandlungen des ausgehenden 20. Jahrhunderts ihren Untergang gefunden hat. Über ihre Grundlagen, bislang als gesichert geltende Bestandteile der Staats- und Verfassungslehre, ist die Geschichte hinweggegangen“.

[151] Walter (FN 150) DVBl. 2000, 7.

[152] S. unten IV 1 c), h) und k) sowie IV 6.

[153] Brigid Laffan: From Policy Entrepreneur to Policy Manager. The Challenge Facing the European Commission, in: Journal of European Public Policy 4 (1997) 422‑438; s. auch Weber (FN 3) NJW 2000, 538: Die Europäische Union ist eine „sich verdichtende, supranationale Hoheitsgewalt“.

[154] Däubler-Gmelin (FN 3) EuZW 2000, 1.

[155] Europäisches Parlament Committee on Constitutional Affairs, Dok. PE 232.397, DT\385929EN.doc, 07.12.1999, R 21 und 42.

[156] S. o. 2.

[157] Vgl. Scharpf Europa (FN 136) 30.

[158] Grundlegend Albert S. Yee: The Causal Effects of Ideas on Policies, in: International Organization 50 (1996) 69‑108.

[159] Vgl. Héritier Deadlock (FN 121) 14; vgl. auch einen Auszug aus der Rede von Außenminister Fischer zur Europäischen Grundrechtscharta, zitiert nach Schwarze (FN 3) 1679: „Wir sollten uns dabei von einem strikten rechtlichen Verständnis freimachen und unter ‚Verfassung‘ eher eine Zusammenstellung der Werte und der Grundprinzipien europäischen Zusammenlebens einschließlich des Funktionierens der Europäischen Union als Konstrukt sui generis begreifen“.

[160] Eine ausführlichere Analyse der Bedeutung der Unterscheidung für die Grundrechte findet sich bei Christoph Engel: Delineating the Proper Scope of Government – A Proper Task for a Constitutional Court?, in: Journal of Institutional and Theoretical Economics (erscheint demnächst).

[161] Scharpf Europa (FN 136) 16‑28.

[162] Dieter Grimm: Braucht Europa eine Verfassung?, in: JZ 1995, 581‑591 (590).

[163] So die Hoffnung des Ausschusses für Citizens‘ Freedoms and Rights des Europäischen Parlaments, PE 232.272/Fin.,AE\375756EN.doc vom 07.12.1999, 2.

[164] Der Gedanke ist vor allem ausgeführt worden von Ronald Dworkin: Taking Rights Seriously, Duckworth⁸ 1996.

[165] Entwurf der Präsidentschaft vom 08.03.2000, Dok. 4149/00.

[166]  Dok 4235/00, s.auch Art. X und Y Dok. 4149/00.

[167] Dok. 5177/00 vom 28.03.2000.

[168] Dok. 4189/00 vom 24.03.2000.

[169] EuGH 17.01.1984, Rs. 43/82, Slg. 1984, 19, 62, R 33 f. ‑ VBVB/VBBB;
EuGH 11.07.1985, Rs. 60/84, Slg. 1985, 2605, 3627, R 25 f. ‑ Cinéthèque;
EuGH 26.04.1988, Rs. 352/85, Slg. 1988, 2085, 2136, R 40 f. ‑ Bond van Adverterders;
EuGH 18.06.1991, Rs. C‑260/89, Slg. 1991 I‑2925, 2963 f., R 41‑45 ‑ ERT;
EuGH 25.07.1991, Rs. C‑288/89, Slg. 1991 I‑4007, 4043, R 23 ‑ Stichting Collective Antennevoorziening Gouda;
EuGH 25.07.1991, Rs. C‑353/89, Slg. 1991 I‑4069, 4097, R 30 ‑ Mediawet.

[170] Zusammenfassend Sabine Astheimer: Rundfunkfreiheit – ein europäisches Grundrecht. Eine Untersuchung zu Art. 10 EMRK (Schriftenreihe UFITA 88) Baden-Baden 1990; Engel (FN 84); Wolfgang Peukert: Die Kommunikationsgrundrechte im Lichte der Rechtsprechung der Organe der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK), in: FS Mahrenholz, Baden-Baden 1994, 277‑301.
Speziell zur Presse Engel (FN 21); Klein (FN 26).

[171] EGMR 18.02.1999, Rs. 24833/94, R 32 ‑ Matthews (deutsche Übersetzung in NJW 1999, 3107).

[172] Rengeling Grundrechtsschutz (FN 15) 78 f.

[173] Ebd. 86‑90.

[174] Näher Stein in Ress/Stein (FN 26) 4 f.
Zur völkerrechtlichen Lage s. schließlich auch Gilbert Hanno Gornig: Äußerungsfreiheit und Informationsfreiheit als Menschenrechte. Die Verankerung der Äußerungs-, Informations-, Presse- und Rundfunkfreiheit sowie des Zensurverbots in völkerrechtlichen Übereinkommen und in den Rechtsordnungen der KSZE-Staaten unter besonderer Berücksichtigung rechtsphilosophischer und rechtsgeschichtlicher Aspekte (Schriften zum Völkerrecht 88) Berlin 1988.

[175] Präambel oder Art. 1 im Entwurf des Präsidiums vom 15.02.2000, Dok. 4123/1/00 REV 1, im Wortlaut wiedergegeben oben FN 14.

[176] So zu Recht Europäisches Parlament Committee on Constitutional Affairs, PE 232.397, DT\385229EN.doc, 07.12.1999, R 27.

[177] Ebd. R 19 f.; Eickmeier (FN 3) DVBl. 1999, 1028; Weber (FN 3) NJW 2000, 542 f.

[178] EuGH 13.07.1989, Rs. 5/88, Slg. 1989, 2609, 2639 f. ‑ Wachauf; EuGH 18.06.1991, Rs. C‑260/89, Slg. 1991 I‑2925, 2964 ‑ ERT.

[179] Weber (FN 3) NJW 2000, 542.

[180] Umfassend Martin Gellermann: Beeinflussung des bundesdeutschen Rechts durch Richtlinien der EG, dargestellt am Beispiel des europäischen Umweltschutzes (Schriften zum deutschen und europäischen Umweltrecht 2) Köln 1994.

[181] Darauf verweist etwas Weber (FN 3) NJW 2000, 542 m.w.N.

[182] S. o. III 4.

[183] Weißbuch über die Modernisierung der Vorschriften zur Anwendung der Artikel 85 und 86 EG-Vertrag vom 28.04.1999; dazu kritisch Sondergutachten der Monopolkommission: Kartellpolitische Wende in der Europäischen Union
<http://www.monopolkommission.de/sg_28/text_htm>; Ernst-Joachim Mestmäcker: Versuch einer kartellpolitischen Wende in der EU, in: EuZW 1999, 523‑529; Wernhard Möschel: Systemwechsel im europäischen Wettbewerbsrecht? in: JZ 2000, 61‑67.

[184] Art. 11 II der Richtlinie vom 12.06.1989, ABl. 1989 L 183/1; zur Bedeutung für die Presse Stein in Ress/Stein (FN 26) 12.

[185] Dok. 4170/00.

[186] S. das Zitat oben a); vgl. auch Europäisches Parlament Committee on Constitutional Affairs, PE 232.397, DT\385929EN.doc vom 07.12.1999, R 28 f. und R 31.

[187] EuGH 05.10.1994, Rs. 23/93, Slg. 1994 I‑4795, 4833; vgl. auch EuGH 14.05.1974, Rs. 4/73, Slg. 1974, 491, 507‑Nold: Danach gelten die Grundrechte sogar für eine nicht rechtsfähige Gesellschaft.

[188] EGMR 22.05.1990, Ser. A 178, 1, 23, § 47 ‑ Autronic; weitere Nachweise bei Engel Privater Rundfunk (FN 84) 71 und bei Giegerich (FN 78) RabelsZ 1999, 472.

[189] Wortlaut oben a).

[190] Einzelheiten ebd.

[191] S. aus der umfangreichen Literatur etwa Christoph Engel: Multimedia und das deutsche Verfassungsrecht, in: Wolfgang Hoffmann-Riem/Thomas Vesting (Hrsg): Perspektiven der Informationsgesellschaft (Symposien des Hans-Bredow-Instituts 16) Baden-Baden 1995, 155‑171; Martin Bullinger: Der Rundfunkbegriff in der Differenzierung kommunikativer Dienste, in: AfP 27 (1996) 1‑8; Wolfgang Hoffmann-Riem: Der Rundfunkbegriff in der Differenzierung kommunikativer Dienste, in: AfP 27 (1996) 9‑15; Martin Bullinger/Ernst-Joachim Mestmäcker: Multimediadienste. Struktur und staatliche Aufgaben nach deutschem und europäischem Recht (Law and Economics of International Telecommunications 30) Baden-Baden 1997.

[192] S. im einzelnen Engel Privater Rundfunk (FN 84) 114 f.

[193] S. näher unten i).

[194] In Deutschland ist das seit jeher anerkannt, BVerfGE 21, 271, 278; 64, 108, 118; 85, 12. Die Werbung ist aber etwa in den Niederlanden vom Schutzbereich der Pressefreiheit ausdrücklich ausgenommen, Neerscholten in Ress/Stein (FN 86) 4.

[195] Zusammenfassend Nolte (FN 46) RabelsZ 1999, 508 und FN 8; weiteres Material bei Engel Privater Rundfunk (FN 84) 115‑119.

[196] Näher unten 2 d).

[197] Näher oben II 1.

[198] Zur Parallelfrage beim Rundfunk für Art. 10 I EMRK Engel Privater Rundfunk (FN 84) 285‑291.

[199] S. nur Herbert Bethge: Der Grundrechtseingriff, in: VVDStRL 57 (1998) 7‑56.

[200] Einzelheiten bei Engel Privater Rundfunk (FN 84) 444‑446.

[201] EKMR ZE 2795/66, YECHR 12, 192, 194; EKMR ZE 4517/70, YECHR 14, 548, 566 f.; EKMR ZE 4570/70, Digest III, 423 f.; EKMR B 5178/71, DR 8, 5, 13 f., §§ 85 ff.

[202] S. o. III. 3.

[203] Vgl. Engel Privater Rundfunk (FN 84) 360‑373 zur Parallelfrage beim Rundfunk.

[204] Das amerikanische Verfassungsrecht spricht dann plastisch von einem „chilling effect“, vgl. zu seiner Behandlung unter der Menschenrechtskonvention Giegerich (FN 78) RabelsZ 1999, 477.

[205] Einzelheiten bei Engel Privater Rundfunk (FN 84) 450‑452.

[206] Leitentscheidung EGMR 26.04.1979, Ser. A 30, 1, 31, § 49 ‑ Sunday Times; weitere Nachweise bei Engel Privater Rundfunk (FN 84) 63.

[207] Leitentscheidung EGMR 26.04.1979, Ser. A 30, 1, 31, § 49 ‑ Sunday Times; weitere Nachweise bei Engel Privater Rundfunk (FN 84) 63 f.

[208] Einzelheiten bei Engel Privater Rundfunk (FN 84) 451.

[209] Das hat dann allerdings auch Folgen für andere Rechtsordnungen, s. etwa EGMR 24.04.1990, Ser. A 176-B , 15, § 28 ‑ Huvig.

[210] Leitentscheidung EGMR 26.04.1979, Ser. A 30, 1, 31, § 49 ‑ Sunday Times.

[211] Einzelheiten bei Engel Privater Rundfunk (FN 84) 271 f.; s. aber etwa EGMR 22.04.1992, Ser. A 226-B, §§ 57‑64 ‑ Rieme.

[212] Grundlegend BVerfGE 80, 137 ‑ Reiten im Walde.

[213] S. o. III. 3.

[214] Der volle Wortlaut der Vorschrift findet sich oben a).

[215] Einzelheiten zu dem Diskriminierungsverbot des Art. 14 EMRK und zur Eigentumsgarantie aus Art. 1 ZP 1 bei Engel Privater Rundfunk (FN 84) 461‑465.

[216] Dazu näher Engel Privater Rundfunk (FN 84) 43‑60.

[217] S. o. III. 3.

[218] Zusammenfassend Engel Privater Rundfunk (FN 84) 452‑458 und ders.: Der Ordnungsvorbehalt in den Schranken der Europäischen Menschenrechtskonvention, in: Schweizerisches Jahrbuch für internationales Recht 46 (1989) 41‑91.

[219] Zusammenfassend von der Groeben/Thiesing/Ehlermann – Müller-Graff⁵ Art. 30 EGV, R 203‑230 und ebd. – Troberg Art. 59 EGV, R 19‑23.

[220] In jüngeren Gesetzen tut er das allerdings zunehmend freiwillig, s. etwa § 1 TKG oder § 1 KrWAbfG.

[221] Vgl. oben III. 4.

[222] Simma/Weiler/Zökler (FN 37) 142.

[223] S. nur Lüder Gerken (Ed.): Competition among Institutions, Houndmills 1995; Markus Müller: Systemwettbewerb, Harmonisierung und Wettbewerbsverzerrung. Europa zwischen einem Wettbewerb der Gesetzgeber und vollständiger Harmonisierung (Wirtschaftsrecht und Wirtschaftspolitik 136) Baden-Baden 2000.

[224] Vgl. oben III. 5.

[225] Pauly (FN 144) EuR 1998, 243/248 und passim.

[226] Christoph Engel: Die Schranken der Schranken der Europäischen Menschenrechtskonvention. Das Merkmal „notwendig in einer demokratischen Gesellschaft“ in den Schrankenvorbehalten, das Diskriminierungsverbot, und die „Margin of Appreciation“, in: ÖZöRV 1986, 261‑287.

[227] Näher Nolte (FN 46) RabelsZ 1999, 514 f.

[228] Seit EGMR 07.12.1976, Ser. A 24, 1, 23, § 49 ‑ Handyside; weitere Nachweise zu diesem Punkt bei Engel Privater Rundfunk (FN 84) 50; weiter Topoi, die die Straßburger Organe zur Differenzierung des Schutzniveaus der Meinungsfreiheit nutzen, ebd. 459‑461.

[229] Einzelheiten bei Engel (FN 226) ÖZöRV 1986, 276 und passim.

[230] Näher Engel (FN 226) ÖZöRV 1986, 276 und passim.

[231] Dazu bereits oben c).

[232] Zum konzeptionellen Hintergrund und zur verfassungsrechtlichen Einordnung näher Christoph Engel: Institutionen zwischen Staat und Markt (Preprint aus der Max-Planck Projektgruppe Recht der Gemeinschaftsgüter 1999/3).

[233] Johannes Dietlein: Die Lehre von den grundrechtlichen Schutzpflichten, Berlin 1992.

[234] Seit EGMR 09.10.1970, Ser. A 32, 17, § 32 – Airey; s. auch Claus Dieter Classen: Die Ableitung von Schutzpflichten des Gesetzgebers aus Freiheitsrechten. Ein Vergleich von deutschem und französischem Verfassungsrecht sowie der Europäischen Menschenrechtskonvention, in: JöR 36 (1987) 29.

[235] Leitentscheidung EGMR 26.03.1985, Ser. A 91, 1, § 23 ‑ X und Y gegen Niederlande.

[236] Dok. 4149/00; zu dem gerade in unserem Zusammenhang relevanten Unterschied näher unten 4.

[237] S. aber kritisch Eickmeier (FN 3) DVBl. 1999, 1029.

[238] S. o. III. 4.

[239] S. o. c).

[240] S. o. c).

[241] S. o. III. 4.

[242] S. zu diesem dogmatischen Konzept näher oben 1 i).

[243] S. auch den Vorschlag der Abgeordneten Kaufmann, Dok. 4189/00.

[244] Näher Christoph Engel: Der Zusammenhang von Sende- und Empfangsfreiheit unter der Europäischen Menschenrechtskonvention, in: ZUM 1988, 511‑526 und Engel Privater Rundfunk (FN 84) 323 f.

[245] Dazu oben 1 e).

[246] Dok. 4137/00.

[247] Das soll in Art. 15 II 2 geschehen: „Die Organe der Union sind ihm [!] verpflichtet, der Presse Auskünfte zu erteilen“.

[248] Näher Wieland in Engel/Keller (FN 111).

[249] Dok. 4137/00.

[250] Dok. 4192/00.

[251] Europäische Sozialcharta vom 18.10.1961, BGBl. 1964 II 1262. Art. 1 enthält ein Recht auf Arbeit, Art. 9 ein Recht auf Berufsberatung, Art. 10 ein Recht auf berufliche Ausbildung; vgl. schließlich auch das in Art. 18 enthaltene Recht auf Ausübung einer Erwerbstätigkeit im Hoheitsgebiet der anderen Vertragsparteien.

[252] Einzelheiten bei Rengeling Grundrechtsschutz (FN 15) 16‑29.

[253] Einzelheiten ebd.

[254] Das wird vor allem im Vergleich zu dem einleitend geschilderten Katalog der Rechte deutlich, die schließlich nicht aufgenommen worden sind, Dok. 4192/00, 1 f.

[255] S. o. 1 e).

[256] Zusammenfassend zum Schutz der Presse im amerikanischen Verfassungsrecht: Steven H. Shiffrin/Jesse H. Choper: The First Amendment : cases, comments, questions (American casebook series) St. Paul² 1996.

[257] Dok. 4137/00.

[258] Näher Rengeling Grundrechtsschutz (FN 15) 30‑32.

[259] Näher ebd. 32‑39.

[260] Einzelheiten zur praktischen Bedeutung dieses Grundrechts für die Medien bei Engel Privater Rundfunk (FN 84) 462‑465.

[261] Dok. 4123/1/00 REV 1; s. auch den Textvorschlag der Abgeordneten Kaufmann, Dok. 4189/00.

[262] BVerfGE 32, 54, 68 f; 44, 353, 371; 76, 83, 86. Die literarische Kritik hat sich nicht durchsetzen können, zusammenfassend von Mangoldt/Klein/Starck-Gornig⁴ Art. 13 GG, R 21‑25.

[263] EuGH 21.09.1989, Rs. 46/87, Slg. 1989, 2859, 2929, R 17; kritisch zu dem Urteil etwa Georg Ress/Jörg Ukrow: Neue Aspekte des Grundrechtsschutzes in der Europäischen Gemeinschaft. Anmerkungen zum Hoechst-Urteil des EuGH, in: EuZW 1990, 499‑504, 502 f.

[264] Deutlich etwa Jochen Abr. Frowein/Wolfgang Peukert: Europäische Menschenrechtskonvention, Kiel¹ 1985, Art. 8 EMRK, R 27.

[265] EGMR 16.12.1992, Ser. A 251-B, §§ 27‑33 - Niemitz.

[266] Dazu oben 1 e).

[267] Dok. 4123/1/00 REV 1.

[268] S. o. 1 e).

[269] S. insbesondere Art. 6: Recht auf Freiheit und Sicherheit; Art. 8: Recht auf ein unparteiisches Gericht, Art. 9: Rechte der Verteidigung, Art. 10: Keine Strafe ohne Gesetz, Art. 11: Recht, wegen derselben Sache nicht zweimal vor Gericht gestellt oder bestraft zu werden, Dok. 4149/00.

[270] Dok. 4137/00.

[271] Nachweise bei Rengeling Grundrechtsschutz (FN 15) 137 f.

[272] Einzelheiten ebd. 138‑142.

[273] Näher Engel (FN 226) ÖZöRV 1986, 278‑285.

[274] Dok. 4137/00.

[275] Dok. 4192/00.

[276] Dok. 4170/00.

[277] Dok. 4170/00.

[278] S. näher oben II 1.

[279] S. erneut kritisch Engel (FN Fehler! Textmarke nicht definiert.) AfP 1994, 185‑191.

[280] S. o. 1 f).

[281] Näher zum Verhältnis von Äußerungs- und Empfangsfreiheit Engel (FN 244) ZUM 1988, 511‑526.

[282] Vgl. zu diesem dogmatischen Konzept oben 1 i).

[283] S.o. 1 k).

[284] S. o. II 2 a).

[285] Dok. 4149/00.

[286] Alle Entwurfsfassungen aus Dok. 4192/00.

[287] S. näher oben II 1.

[288] S. o. 1 i).

[289] Dok. 4137/00, s.auch den Textvorschlag der Abgeordneten Kaufmann, Dok. 4189/00.

[290] Dok. 4149/00 COR 1.

[291] Einzelheiten bei Giegerich (FN 78) RabelsZ 1999, 472 f.

[292] S. im einzelnen Art. 152 EGV und näher Simma/Weiler/Zökler (FN 37).

[293] S. o. 1 k).

[294] Dok. 4149/00.

[295] S. o. II 2 e).

[296] Ehemals Art. 100 a EGV.

[297] Ehemals Art. 57 II EGV.

[298] Bulletin Quotiden Europa No.7647 vom 03.02.2000.

[299] S. o. II 2 f).

[300] S. o. II 2 g).

[301] S. o. 2 d).

[302] S. o. 2 i).

[303] S. o. II 2 a).

[304] S. o. II 3 b).

[305] S.o. 1 k).

[306] Dok. 4149/00 COR 1.

[307] Dok. 4149/00, S. 13.

[308] Dok. 4149/00.

[309] Dok. 4123/1/00 REV 1.

[310] Dok. 4149/00, Hervorhebungen nicht im Original.

[311] Ebd.

[312] Dok. 4137/00.

[313] Dok. 4149/00.

[314] Dok. 4137/00.

[315] S. o. 1 k).

[316] Vgl. oben 1 k).

[317] S. o. II 3 d).

[318] S. o. II 2 b).

[319] S. o. 1 k).

[320] S. o. 1 a) und 4.

[321] Programmatisch Ernst-Joachim Mestmäcker: Auf dem Wege zu einer Ordnungspolitik für Europa, in: FS von der Groeben 1987, 9‑49.

[322] EuGH 7.2.1985, Rs. 240/83, Slg. 1985, 531, R 9 - Altöl.

[323] S. bereits oben III 2 und IV 1 c).

[324] Dazu oben 1 g).

[325] S. o. 1 c).

[326] S. insbesondere oben III 4.

[327] Ein Überblick über die Möglichkeiten findet sich bei Christoph Engel: The Internet and the Nation State, in: ders./Kenneth H. Keller (Eds.): Understanding the Impact of Global Networks on Local Social, Political and Cultural Values (Law and Economics of International Telecommunications 42) Baden-Baden 2000, 201‑261 (245‑258).

[328] S. o. 1 c).

[329] S. o. 1 c).

[330] BVerfGE 89, 155.

[331] S. näher oben 1 b).

[332] Näher Ulrich Immenga/Ernst-Joachim Mestmäcker: GWB Kommentar² 1992, Einleitung, R 32‑58.

[333] S. o. 1 k).

[334] S. o. IV 1 c).

[335] S. o. III 2.

[336] Dok. 4123/1/00 REV 1, im Wortlaut oben FN 14.

[337] S. erneut Yee (FN 158).

[338] Vgl. oben III 5 d).

[339] EuGH 22.10.1987, Rs. 314/85, Slg. 1987, 4199, 4232 ‑ Foto-Frost.

[340] S. erneut BVerfGE 89, 155.

[341] Näher oben IV 1 b).